1

Статья посвящена анализу основных проблем развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в России и выработке рекомендаций по их решению. В статье доказывается необходимость развития ГЧП в России для повышения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов и улучшения качества инфраструктуры. На основе анализа зарубежных и российских исследований формулируются основные проблемы сдерживающие развитие ГЧП в России. Делается вывод о том, что, помимо формирования единой государственной и региональной политики в отношении развития ГЧП, важнейшим фактором успешного развития форм ГЧП в России является развитие институциональной среды, которая сводится к формированию надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП, созданию единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса и развитию специальных компетенций в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих.

институциональная среда

законодательство

проблемы

политика

инфраструктура

государственно-частное партнерство

1. Блинов А.О., Шихвердиев А.П., Угрюмова Н.В. Процессное управление промышленными предприятиями: сущность и реализация задач процессного управления // Корпоративное управление и инновационное развитие Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования СыктГУ. 2013. №2. URL: http://vestnik-ku.ru (дата обращения: 18.09.2014).

2. Государственно-частное партнерство в России. М., Центр развития государ¬ственно-частного партнерства, 2013.

3. Инфраструктурные проекты в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ // PwC, 2013. URL: http://www.pwc.ru(дата обращения: 18.09. 2014).

5. Как обеспечить успех ГЧП в России. Обзор за 2012 год // EY, 2012. URL: http://www.ey.com (дата обращения: 15.10.2014).

6. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Организация объединенных наций, Женева, 2008.

7. Правительство нашло источник финансирования инфраструктуры // Электронное периодическое издание «Ведомости». URL: http://www.vedomosti.ru/ (дата обращения: 06.10.2014)

8. Чужмаров А.И., Шихвердиев А.П. Частно-государственное партнерство: содержание и принципы // Корпоративное управление и инновационное развитие Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования СыктГУ. 2012. №4. URL: http://vestnik-ku.ru(дата обращения:18.09. 2014).

9. Черномырдина Е.В. Государственно-частное партнерство и реализация экономической функции государства // Современные проблемы науки и образования. 2014. № 4. URL: www..10.2014).

10. The Global Competitiveness Report 2014 - 2015 // World Economic Forum, Geneva, 2014. URL: http://www.weforum.org/ (дата обращения: 18.09. 2014).

Необходимость развития ГЧП в России

В последнее время все более значимыми и обсуждаемыми на государственном уровне и среди крупного и среднего бизнеса России становятся вопросы развития государственно частного партнерства и преодоление преград сдерживающих реализацию инфраструктурных проектов в формах ГЧП. Высокая значимость развития ГЧП в России для перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития была обозначена еще в 2008 году в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Необходимость развития ГЧП в России продиктовано вполне понятными экономическими и социально-политическими мотивами. Во-первых, общепризнанно, что одним из основных факторов, оказывающих влияние на уровень конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, является состояние инфраструктуры тех территорий, где они функционируют. Главным образом это связано с тем, что отсутствие развитой и эффективно функционирующей инфраструктуры приводит к существенному росту себестоимости продукции и снижению деловой активности хозяйствующих субъектов большинства отраслей экономики.

Необходимость развития инфраструктуры в России подтверждает и тот факт, что согласно Отчету о глобальной конкурентоспособности за 2014-2015 годы , подготовленным Всемирным экономическим форумом, Россия занимает 74-е место среди стран по показателю качества общей инфраструктуры .По оценкам Минэкономразвития России, в 2013-2015 гг. в России должно быть реализовано 48 крупных инфраструктурных проектов общей стоимостью 9,6 трлн. руб., а потребность в заёмном финансировании составит 2,2 трлн руб. В соответствии с оценками McKinsey Global Institute и экспертной группы McKinsey по инфраструктуре, в течение 2013-2030 гг. расходы страны на инфраструктуру могут превысить 1,5 трлн. долларов . Реализовать эти проекты только за счет государственных средств является маловероятным, учитывая дефицит бюджета на протяжении последних лет.

Во-вторых, в России, как и в большинстве стран мира, усиливается тенденция к увеличению потребности населения в услугах, за предоставление которых несет ответственность государство (услуги сфер здравоохранения, образования, коммунального хозяйства, транспорта), а так же ограниченность бюджетных ресурсов .

Таким образом, представляется одной из ключевых задач российской экономики на ближайшую перспективу это формирование и развитие благоприятной среды для становления и расширения форм ГЧП при реализации инфраструктурных проектов.

Анализ и формулировка основных существующих проблем развития ГЧП в России

Изучив результаты международных и российских исследований по проблемам развития ГЧП и инфраструктуры в России, а так же учитывая мнения экспертов по вопросам развития ГЧП в России, можно сформулировать основные проблемы, препятствующие широкому развитию форм ГЧП в России:

1. Отсутствие надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП.

До сих пор не принят федеральный закон о ГЧП, хотя уже разработан проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».

Помимо отсутствия федерального закона о ГЧП, существует ряд ограничений и со стороны действующего законодательства в целом:

• отсутствует возможности по-лучения прав собственности на объекты соглашения о ГЧП частным партнером, что делает невозможным привлечение дополнительного заемного капитала;
• отсутствует правовой механизм выделения бюджетных ассигнований для исполнения долгосрочных обяза-тельств государственного/муници-пального заказчика при реализа-ции комплексного проекта;
• отсутствуют законодательные основания для обеспечения гарантий и иных преимуществ частному партнеру со стороны публичного партнера .

Существенным недостатком существующей нормативно-законодательной базы ГЧП в России является так же недостаточная прозрачность процесса принятия решений по реализации проектов, а также неконкурентные условия выбора исполнителей инфраструктурных проектов.

Большинство российских и зарубежных инвесторов не понимают текущую государственную политику в сфере ГЧП. На сегодняшний день инвесторам понятны перспективы развития лишь транспортной отрасли, а в отношении остальных отраслей государство ограничивается декларативными мерами, что свидетельствует об отсутствии единой государственной политики инфраструктурного развития и развития форм ГЧП в России.

2. Недостаточный уровень специальных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных заказчиков, а так же низкий уровень мотивации на местах со стороны государственных служащих при реализации проектов ГЧП.

О недостатке квалификации и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих России говорят многие зарубежные и российские эксперты, это подтверждают и проведенные исследования.

Именно недостаток знаний и компетенций породил такие проблемы как недостаточное качество подготовки и выбора проектов, недостаточная прозрачность процесса принятия решений по реализации проектов и другие проблемы.

Но, даже если государство обучит и повысит квалификацию государственных и муниципальных служащих в сфере ГЧП, даст им представление о реальных механизмах реализации крупномасштабных проектов при помощи ГЧП, служащий государственного аппарата может прибегнуть к саботажу, решив не брать на себя груз тяжелой ответственности, потому что лично ему реализация крупномасштабного проекта никакой пользы не принесет.

3. Отсутствие единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса.

Многие представители бизнес-структур и частных инвесторов среди проблем сдерживающих развитие ГЧП в России отметили отсутствие единого профильного ведомства отвечающего за развитие ГЧП в России.

В 2009 году была создана первая и единственная в России него-сударственная некоммерческая организация, образованная для стимулирования развития форм ГЧП в России - НП «Центр развития ГЧП». При поддержке Центра развития ГЧП с целью повышения профес-сиональных компетенций в сфере ГЧП создан Институт государствен-но-частного партнерства - «ГЧП-Институт». Данные институты активно принимают участие в формировании среды для более широкого и эффективного развития форм ГЧП в России. Тем не менее, данные институты на сегодняшний момент еще не имеют достаточного влияния и авторитета в деле развития ГЧП в России, как на пример такие институты как Partnerships UK и позже Infrastructure UK в Великобритании, National Council for Public-Private Partnerships (NCPPP) в США.

На сегодняшний день в структуре Министерства экономического развития РФ существует Департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства, в ведении которого находится задачи повышения инвестиционной привлекательности и развитие ГЧП в России. Несмотря на схожесть инвестиционной политики и политики в области развития ГЧП, для более эффективного управления процессом развития ГЧП необходимо создавать отдельную государственную структуру, без которой невозможен полноценный диалог между властью и бизнесом по вопросам развития ГЧП.О чем свидетельствует международный опыт ведущих стран мира.

Определив и проанализировав основные проблемы развития механизмов ГЧП в России, можно сформулировать основные рекомендации для их решения.

1. Формирование единой и четкой государственной и региональной политики в отношении развития инфраструктуры и ГЧП в России.

Здесь в первую очередь необходимо принять не закон о ГЧП, а понятную концепцию развития инфраструктуры и ГЧП в отраслях экономики России. Государству необходимо определить роль и местно ГЧП в современной государственной социально-экономической политики России, а так же обозначить приоритетные направления для активного развития форм ГЧП.

Очень важно чтобы концепция развития инфраструктуры и ГЧП в России отражала текущую и долгосрочную потребность в финансировании отраслей экономики, а так же делала акцент на наиболее приоритетных отраслях экономики.

Так же очень важно чтобы политика в сфере ГЧП на федеральном и региональном уровнях была согласована, иначе такие противоречия могу существенно затруднять реализацию проектов ГЧП .

2. Развитие институциональной среды ГЧП.

Только после понимания государством роли и места ГЧП в экономике, формулировки целей и задач развития ГЧП, необходимо приступить к развитию институциональной среды развития ГЧП.

2.1. Формирование надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП.

В первую очередь, здесь очень важное значение имеет принятие федерального закона о ГЧП. Очень важно чтобы закон о ГЧП не только давал определение сущности понятию «государственно-частное партнерство», но и существенно расширял существующие модели ГЧП применительно к различным отраслям экономики, что даст возможность на местах регионам быть более гибкими при выборе форм взаимодействия с частным партнером и избежать претензий со стороны федеральных контролирующих органов. Так же очень важно чтобы закон о ГЧП стимулировал развитие тех отраслей, где на сегодняшний момент существует значительная потребность в инвестициях.

В мировой практике наиболее широкое распространение получили шесть фундаментальных принципов эффективного управления, которые согласуются с десятью основными принципами Глобального Договора ООН: 1) участие (participation); 2) правило «хорошего тона» (decency); 3) прозрачность (transparency); 4) подотчетность (accountability); 5) справедливость (fairness); 6) эффективность (efficiency) .

Реализация этих принципов в нормативно-законодательных актах, регулирующих сферу ГЧП, значительно бы увеличили их эффективность.

Так же необходимо в частности обеспечить улучшение нормативно-законодательной базы ГЧП по следующим направлениям:

• законодательно обеспечить защиту прав и интересов инвестора в проектах ГЧП;
• обеспечить прозрачность проведения конкурса на ГЧП проекты, а также обеспечить процесс выбора исполнителя на конкурентных основах;
• законодательно закрепить процедуру инициации и реализации проектов ГЧП, а так же стандартизировать конкурсные процедуры и документацию по ГЧП проектам, при этом максимально снизить бюрократическую нагрузку на этапах инициации, проведения конкурса и реализации проектов ГЧП;
• законодательно расширить перечень возможных форм взаимодействия государства и частного сектора с использованием форм ГЧП.

При принятии новых нормативно-законодательных актов и доработке существующих, необходимо учитывать тот факт, что достаточно большое количество проектов ГЧП уже реализуются в России на основе закона о концессии и региональных законов о ГЧП. Поэтому принятие новых законов и доработка существующих не должны угрожать реализации этих проектов в будущем иначе государственная власть рискует подорвать к себе доверие со стороны частного сектора и может свести на нет достигнутые успехи в развитии форм ГЧП.

2.2. Формирование единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса.

Во многих развитых странах существуют специализированные единые государственные и общественные институты развития ГЧП, обладающие достаточной властью и полномочиями для развития ГЧП в стране.

Наиболее привлекателен для России опыт таких развитых стран как Великобритания и Германия. В Министерствах финансов этих стран были созданы специальные подразделения, курирующие ГЧП проекты.

Так в Германии сегодня существует специализированная группа по ГЧП при Министерстве финансов (PPP Task Force at the NRW Finance Ministry) деятельность которого направлена на поддержку в реализации государственной политики по ГЧП.

В Великобритании Infrastructure UK оказывает консультативную поддержку правительству в вопросах долгосрочных инфраструктурных потребностей Великобритании и предоставляет коммерческую экспертизу крупных проектов и программ.

Для эффективного управления в сфере ГЧП крайне важным также является привлечение высококвалифицированных специалистов и способность ГЧП удерживать их в своих рядах.

Очень важная роль при создании подразделений ГЧП отводится независимым экспертам. Они организовывают диалог между государственными и частными структурами в соответствии с государственной политикой, нормативными требованиями и методическими документами .

Еще одним аспектом создания институциональной инфраструктуры выступает формирование специального органа, независимого и ответственного за внимательное изучение и проверку проектов после их подписания с целью определить, насколько цели и задачи государственной политики были учтены при разработке проекта. Эта функция должна быть придана не подразделениям ГЧП, а органам независимой и технически правомочной экспертизы проектов, которые были бы призваны обеспечить дальнейшее совершенствование политики и развитие принципов руководства, применяемых в сфере ГЧП.

2.3. Повышение уровня специальных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных заказчиков, а так же формирование мотивации на местах со стороны государственных служащих при реализации проектов ГЧП.

Решение проблемы нехватки достаточных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих можно решить не столько за счет создания и повышения эффективности существующих институтов подготовки кадров, сколько за счет создания стимулов, потребности у самих государственных и муниципальных служащих повысить свою квалификацию в сфере ГЧП.

Сегодня достаточно много регионов России находятся в прямой зависимости от федеральных источников финансирования, и задачам привлечения частных инвестиций в региональную экономику уделяется достаточно мало интереса. В этой связи представляется важной задачей это формирование интереса и мотивации у региональных властей реализовывать инфраструктурные проекты через механизмы ГЧП. В частности необходимо снижать зависимость регионов от федерального финансирования и создавать совместно с региональными властями условия для привлечения частных инвестиций, в том числе за счет развития ГЧП.

Согласно исследованию компании PwC , многие инфраструктурные проекты демонстрируют плохие финансовые показатели, перерасход запланированного бюджета, а так же увеличение сроков реализации проектов, что говорит о недостаточном качестве управления проектами. Для решения указанной проблемы помимо повышения компетенций руководства и сотрудников проектов, необходим переход от функционального управления к процессному управлению. Процессный подход к управлению существенно повышает управляемость, обеспечивает быструю реакцию на изменения во внешней среде, повышается ответственность и заинтересованность сотрудников . Что в конечном итоге отражается на повышении эффективности всего проекта.

Рецензенты:

Шихвердиев А.П., д.э.н., профессор, зав. кафедрой Экономической теории и корпоративного управления ФГБОУ ВПО «Сыктывкарский государственный университет», г. Сыктывкар.

Болотов С.П., д.э.н., профессор кафедры Менеджмента и маркетинга ФГБОУ ВПО «Сыктывкарский государственный университет», г. Сыктывкар.

Библиографическая ссылка

Калина А.В. АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩИХ ПРОБЛЕМ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ И РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ИХ РЕШЕНИЮ // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 6.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=15553 (дата обращения: 25.04.2019). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

От редакции: 12 февраля в Святодуховском центре Александро-Невской Лавры в Санкт-Петербурге состоялась конференция "Благотворительность - лучшие традиции российского общества" . Информационную поддержку организации и проведению конференции оказывала " ". Сегодня мы предлагаем читателю очередной доклад, прозвучавший на конференции .

Институты. Инфраструктура. Инвестиции. Инновации. Интеллект.
Радикальное улучшение работы госаппарата - первейшая задача.
Дмитрий Медведев

В современной России в доминирующей атмосфере конформизма и господства бюрократии невозможно осуществлять опережающее развитие и становление креативных социальных групп. В этой атмосфере минимизируется не только интеллектуальный и духовный потенциал страны, но и начинают господствовать чуждые, нередко вредные идеи. Это мы хорошо видим на примере последних десятилетий. О данной проблеме предельно откровенно сказал Президент Российской Федерации Д.А. Медведев на заседании Президиума Госсовета России 27 марта 2008 года: "Как следствие, этот поистине чудовищный набор бюрократических препон - и федеральных, и региональных, и местных - провоцирует, как я уже сказал, взяточничество и вымогательство. Причем и открытое, такое легализованное внешнее, и абсолютно криминальное. И это, конечно, больнее всего бьет просто по самому малому бизнесу. Фактически людям сейчас бывает просто невыгодно открывать новое дело, налаживать выпуск нового продукта, выходить на рынок с новой услугой". Поэтому проблема создания условий для наиболее полной реализации творческого потенциала каждого человека и полноценных институциональных условий развития является одной из наиболее приоритетных задач государства и общества. Формирование условий для становления благоприятного институционального и инвестиционного климата способствует переходу экономики на инновационно-инвестиционный путь развития во всех жизненно важных сферах социально ориентированного государственного строительства.

В настоящее время в рамках экономической глобализации усиливается тенденция к активизации отношений между государством и частным бизнесом в направлении проникновения капитала в сферу государственной собственности. Одновременно изменяются функции государства и задачи, связанные с разгосударствлением отдельных сфер экономики внутри страны, распространением и расширением влияния частного сектора на мировую экономику. В этой связи неотъемлемым условием нормального функционирования многосекторной экономики смешенного типа с рыночными механизмами является конструктивное взаимодействие бизнеса, государственных и общественных институтов.

Современное мирохозяйственное развитие и экономический рост характеризуется ведущим значением научно-технического прогресса и возрастающей интеллектуализацией основных фактов производства, которые определяют конкурентоспособность национальных экономик. В начале этого века в развитых странах на долю новых знаний, воплощаемых в новых технологиях, оборудовании, организации производства, приходится от 70% до 85% прироста валового внутреннего продукта (ВВП). Ускоренно растет вклад инновационной составляющей в прирост ВВП развитых стран, который в США, например, увеличился с 31% в 1980-е годы до 34,6% в начале XXI века; в Японии соответственно с 30,6% до 42,3%; в Европе - с 45,5% до 50%. Развитые страны концентрируют у себя свыше 90% мирового научного потенциала и контролируют 80% глобального рынка высоких технологий, объем которого оценивается в 2,5-3 трлн. долларов. Намечается, что к 2015-2020 гг. он достигнет 4 трлн. долларов. Прибыль, получаемая от реализации наукоемкой технологической продукции, значительна. Так ежегодно от экспорта этой продукции США получают около 700 млрд. долл., Германия - 530 млрд., Япония - 400 млрд. долларов. Необходимо отметить, что наибольшим наукоемким потенциалом располагают в настоящее время страны "большой семерки", которые за последние 10-15 лет завершили четвертый технологический уклад и приступили к созданию и внедрению новых технологических укладов. Ряд индустриальных стран Восточной и Южной Азии успешно провели экспортно-ориентированную индустриализацию. В настоящее время их доля в мировом экспорте наукоемкой продукции составляет 15%. В последнее десятилетие прошлого века существенного экономического роста за счет развития и внедрения высоких технологий добился Китай. За этот период их удельный вес в валовом промышленном продукте возрос с 8,1% до 35,4%. Китай ежегодно увеличивает более чем на 20% экспорт высокотехнологичной продукции. Так, в Китае объем продукции отраслей новейших технологий вырос за 10 лет в 27 раз, а их доля в валовом промышленном продукте возросла до 35,4%.

В Финляндии государство также стало инициатором и активным участником технологической революции в стране. В результате за последние 20-25 лет финны сумели создать не только конкурентоспособную экономику на основе высоких технологий, но и сравняться с американцами по производительности труда. Сейчас наукоемкие технологии обеспечивают 45% ВВП, при этом свыше 4/5 выпускаемой продукции экспортируется. Следует отметить, что большинство нововведений, связанных с новым технологическим укладом внедряются обычно еще в фазе доминирования предшествующего. По экспертным оценкам, около 4/5 основных нововведений пятого технологического уклада были введены еще до середины 80-х годов.

Несмотря на происходящее в последние годы относительное оживление экономики, Россия с серьезным опозданием входит в систему положительных тенденций современных мирохозяйственных процессов и не сократила экономического отставания от наиболее развитых стран. В настоящее время в стране пока еще не созданы системные предпосылки, обеспечивающие высокие и качественные темпы экономического развития. При этом существенно ухудшилась структура экономики, для которой характерны преобладание ресурсных добывающих отраслей промышленности, ориентированных на внешние мировые рынки и низкая доля отраслей обрабатывающей промышленности, в том числе высокотехнологичных. В тоже время, в ходе проводимых преобразований в России её доля в мировом производстве высокотехнологичной продукции составляет лишь 0,3% (США - 36%, Япония - 30%). По данным Мирового экономического форума, из общего числа взятых для международных сопоставлений 80 стран в 2005 г. по уровню глобальной конкурентоспособности наша страна занимала только 75 позицию. По экспертным оценкам, доля наукоемкого сектора в общем объеме российского промышленного производства в 90-е годы сократилась примерно вдвое - с 12% до 6%, а доля России в мировой наукоемкой отрасли уменьшилась в 8-9 раз. В мировом экспорте высокотехнологичной продукции на долю России приходится не более 5%. По оценке Всемирного банка, Россия ежегодно экспортирует высокотехнологичной продукции на сумму около 3 млрд. долларов или в 5 раз меньше, чем Таиланд, в 10 раз меньше, чем КНР, в 14 раз меньше Республики Корея, при этом доля России к уровню экспорта США составляет 2%, Японии и Германии - 3%, Франции и Великобритании - 7%.

В России практически приостановился процесс обновления производства. Спад производства в высокотехнологичных отраслях оказался намного больше среднего по промышленности. Резко сократилась инновационная активность предприятий. Если в конце 80-х годов удельный вес промышленных предприятий, ведущих разработку и внедрение нововведений в СССР, составлял примерно 66%, то к 2002 г. он снизился до 9,8% (в развитых странах эта доля превышает 70%). Интенсивность инновационной деятельности в обрабатывающей промышленности упала до 1%, а уровень инновационности продукции снизился до 10%. К сожалению, имеющиеся механизмы инвестиционной деятельности в России не способны реализовать эту задачу. Сейчас основными инвесторами являются промышленные предприятия, на долю которых приходится свыше 60% всего объема инвестиций. Ни фондовые рынки, ни большинство российских коммерческих банков не выполняют своих основных функций по аккумулированию сбережений и их трансформацию в производственные инвестиции, а государство практически прекратило поддерживать инвестиционно - инновационные процессы.

Реализация курса на инновационное развитие страны и преодоление тенденций разрушения научно-производственного потенциала потребует серьезного наращивания инвестиционной активности. Согласно расчетам академика Л.И. Абалкина, "для реальной модернизации экономики отечественные инвестиции в течение ближайших 15 лет должны расти примерно на 18% к предыдущему году. Такова первая и решающая предпосылка создания благоприятного инвестиционного климата". По экспертным оценкам, для выхода в режим расширенного воспроизводства основного капитала объем производственных инвестиций необходимо увеличивать втрое, а НИОКР - в пять раз.

В современных условиях важным является рациональный выбор сферы приложения высоких технологий и приоритетного их развития. По некоторым оценкам, анализ конъектуры мирового рынка высоких технологий показывает, что Россия способна конкурировать по 10-15 направлениям производства наукоемкой продукции и услуг (макротехнологиям) из 50. Квалифицированный выбор приоритетных макротехнологий и соответствующая финансовая поддержка позволят России в ближайшее 7-10 лет увеличить свою долю на мировом рынке наукоемкой продукции с 0,3% до 3-4%. Это позволит получать доход от экспорта наукоемкой продукции до 100-120 млрд. долл. в год.

С учетом сложившихся обстоятельств и мировых тенденций в настоящее время в России развитие эффективных институтов взаимодействия власти и бизнеса становится одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности как в целом по стране, так и в отдельных регионах. Такое взаимодействие при использовании адекватных региональных стратегий позволит увеличить темпы роста ВВП, повысить эффективность бюджетного сектора экономики, снизить издержки всех уровней при реализации инфраструктурных проектов. При этом развитие инфраструктуры, как одного из условий устойчивого развития экономики России, должно являться не самоцелью, а реально способствовать качественному изменению структуры национальной экономики, повышению ее конкурентоспособности в мире. В современном понимании партнерство государства и бизнеса представляет институциональный и организационный альянс между государством и частными компаниями, банками, международными финансовыми организациями и другими институтами в целях реализации общественно значимых проектов. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и ускорителем процесса инновационного развития и приращения общественного богатства. Институциональная среда, в которой партнерство существует, представляет собой относительно новую ступень в развитии партнерских отношений, проявившуюся в период либерализации и призванную сыграть важную роль в совершенствовании рыночных структур и экономики в целом. Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. При этом рациональное использование государственного капитала является необходимым условием удовлетворительной динамики как развитой, так и развивающейся рыночной экономики. С другой стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership - РРР). В настоящее время, при непосредственном участии бизнеса, в России создан достаточно обширный спектр институтов развития и форм ГЧП: торгово-промышленные палаты, особые экономические зоны, технопарки, Инвестиционный фонд Российской Федерации, ОАО "Российская венчурная компания" и т.д.. Задача развития ГЧП может быть успешно решена не только за счет эффективного взаимодействия власти и бизнеса, но и при активном участии в инвестиционном процессе институтов развития, финансовых организаций, в том числе международных.

Решающее значение для успешного проведения актуальных реформ модернизации экономики придаётся совершенствованию системы регулирования и поддержки ГЧП. Во многом это связано с созданием отлаженной системы международного и межрегионального информационного обмена, накопления и реализации знаний по проблемам ГЧП, а также с высокими темпами улучшения состояния инфраструктуры по стране в целом.

Суть ГЧП заключаются в том, что с одной стороны государство естественным образом заинтересовано в укреплении своего бюджета и росте налоговых поступлений, с другой стороны - бизнес более чем заинтересован в развитии производственной и социальной инфраструктуры, создании благоприятных условий для своего роста, увеличения прибыльности и получения стабильности в своем развитии. С учетом этого ГЧП можно рассматривать как особую форму договоренности государства и бизнеса о "правилах игры" по принципу "бизнес выигрывает, если выигрывает государство". То есть бизнесу в схемах ГЧП предлагаются льготы и преимущества, а следовательно, возможности для роста его доходов в обмен на участие в развитии объектов производственной и социальной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности.

Исходя из этого, ГЧП следует рассматривать с позиции обобщенного видения партнерства, т.е. значительно шире, чем просто проектное финансирование инфраструктурных объектов и исследовать его в контексте ряда актуальных вызовов в современном российском государственном и правовом строительстве смешенной экономики с рыночными механизмами. Эти инновационные вызовы в конкретном плане транслируются на схемы взаимодействия власти и бизнеса.

Мировой опыт реализации ГЧП показывает, что экономическая политика и практика партнерства государства и частного сектора формируются в контексте основных положений теории смешанной экономики. Создавая и поощряя отношения партнерства, государство пополняет арсенал эффективных методов ведения хозяйства, перекладывая функции управления принадлежащей ему собственностью на частный сектор, который, в свою очередь, пользуясь государственными активами и гарантиями, привносит в производство организационный опыт, знания, ноу-хау, осуществляет инвестиции, минимизирует риски предпринимательской деятельности. Параметры партнерства представляют собой механизм, способствующий гармоничному развитию экономики и гарантирующий защиту интересов различных слоев общества. В случае, когда в формате ГЧП корректно разрешают противоречия, проявляющиеся между обслуживанием общественных интересов и обеспечением прибыли, наблюдается динамика развития, формируется высокая культура взаимодействия власти и бизнеса, позитивно влияющая на социально-экономические отношения в стране, регионе, городе.

Основой механизма разрешения основного противоречия ГЧП в мире служит концепция разделения рисков, заключающаяся в том, что отдельные виды рисков должна брать на себя та сторона, которая наиболее приспособлена для их объективной оценки, контроля и управления. В частности, политические риски - государство, коммерческие - бизнес. И в качестве функционального определения ГЧП можно использовать следующую формулировку: ГЧП - это механизм предоставления частным сектором инфраструктурных услуг государственной/социальной значимости, основанный на эффективном распределении рисков, обязательств и полученной выгоды между государством, частным сектором и пользователями.

Концепция и механизмы ГЧП в мировой практике применяются в основном для долговременного финансирования и управления объектами общественной инфраструктуры, в частности транспортом, жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, благоустройством и т.п.

В развитых странах в рамках ГЧП государство оказывает существенное воздействие на деятельность хозяйствующего субъекта, разрабатывая общие нормы работы, тарифную политику, ограничения монополии и другие "правила игры" для частного сектора.

Следует учитывать, что каждый уровень экономического развития обусловливает соответствующую модель инфраструктуры. При этом в последние годы большое внимание стало уделяться инфраструктурным отраслям и объектам, находящимся в государственной и муниципальной собственности: железным и автомобильным дорогам, аэропортам, трубопроводному транспорту, электрическим сетям, инновационной инфраструктуре, ЖКХ и др.

С учетом особенностей действия различных внутренних и внешних, в т.ч. международных факторов, в качестве одной из основных задач инфраструктурного развития регионов проявляется необходимость разработки стратегий взаимодействия ресурсного потенциала, производства и социальной инфраструктуры на основе комплексной диагностики и мониторинга регионального хозяйства.
При рассмотрении региональных проблем следует учитывать ограниченность возможностей частного бизнеса по участию в развитии инфраструктуры. Наиболее часто это связано с невысокой коммерческой эффективностью проектов и высокими рисками, а в ряде случаев с тем, что действия частного бизнеса могут представлять потенциальную опасность для государства вследствие обретения отдельными участниками оборота активов, избыточных рыночных рычагов влияния благодаря приобретению контроля над базовой инфраструктурой. Исходя из этого, определяется мера участия государства в управлении инфраструктурой, ее равноудаленность от участников оборота активов. В этой связи необходимо определить и формы государственной поддержки важнейших инвестиционных проектов в сфере модернизации и развития инфраструктуры, в том числе с участием международных институтов развития (торгово-промышленные палаты-ТПП) и финансовых институтов.

С учетом сложности координации действий между различными ведомствами и организациями необходим единый орган, уполномоченный государством, по вопросам ГЧП. В ходе реализации федеральных и региональных программ необходимо скоординировать и структурировать работу всех участников процесса с единым органом, оказывающим, в том числе методологическую и консалтинговую поддержку государственным и муниципальным органам власти, отвечающим за реализацию региональных проектов ГЧП на местах.

Таким образом, опыт ГЧП, успешно применяемый в мировой практике, необходимо адаптировать с учетом особенностей российской экономики и использовать как универсальный инструмент реализации общественно значимых региональных проектов в широком спектре приоритетных направлений социально-экономической политики. В этом случае, важной составной частью стратегий, направленных на решение важнейших проблем в экономике и социальной сфере страны, должны стать отраслевые и региональные стратегии ГЧП, предусматривающие участие международных системообразующих и финансовых институтов.

Для мировой практики современного государственно-частного партнерства характерным является широкое, многоплановое и оптимальное разделение рисков между государством, его различными субъектами и частным сектором. Международная практика свидетельствует о том, что распределение рисков между участниками проекта в рамках ГЧП осуществляется, в первую очередь, в процессе подготовки контракта. Оптимальный вариант разрабатывается в соответствии со специфическими особенностями страны, исходя из состава участников проекта, в зависимости от его отраслевой принадлежности и т.д. Ключевым элементом оптимального распределения рисков между различными участниками проекта является их анализ и сценарная оценка.

Отметим, что проблему рисков и их страхования, особенно при реализации крупных долгосрочных инвестиционных проектов в инфраструктурной сфере, во многом связана с мировыми финансовыми кризисами конца 90-х годов, а также снижением устойчивости развития национальных экономик ведущих стран мира в начале XXI в.

В настоящей время в мировой практике обязательным условием контрактов ГЧП в целях снижения их рисков является их страхование. Очевидным стал тот факт, что мировой финансовый кризис обусловлен недостаточно контролируемым движением капиталов в отраслях производственной инфраструктуры, что привело к усилению недоверия частных инвесторов к государственным структурам - их партнерам в рамках выполняемых проектов и программ. Перед многими развивающимися странами возникла проблема "кризисов доверия", вызывающих отток капиталов, а, следовательно, ухудшение инвестиционного климата в целом. С учетом этого, в сегменте организации и страхования инвестиций в инфраструктурных проектах существенно возросла роль международных институтов развития и финансовых организаций (торгово-промышленные палаты, ВБ, ЕБРР и другие), которые предлагают различные модели и методики создания дополнительной системы гарантий от кризисов и страхования рисков.

Исходя из создавшейся ситуации, назрела необходимость формирования новой концепции пространственного развития региона с опорой на несколько "точек роста" или "кластеров", собравших и удерживающих на своей территории наиболее конкурентоспособную конфигурацию специализированных институтов и ресурсов развития. Поскольку специфика стратегического управления как процесса предопределена тем, что одной из его главных задач является снижение неопределенности будущего, стратегический план может быть разработан только в многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества (гражданских институтов). Учитывая вышесказанное, для успешной реализации ГЧП, в регионе должен быть создан основной координирующий орган, осуществляющий процессное консультирование, базирующеюся на изучении и адаптации отечественного и зарубежного опыта с учетом важности такого фактора, как развитие профессионального образования.

Развитие профессионального образования и обучения сегодня должно строиться на основе эффективного партнерства государства и бизнеса. Плюсы такого сотрудничества - это единые стандарты обучения и дополнительная финансовая поддержка, с одной стороны, и знания, максимально приближенные к запросам бизнеса, - с другой.

Таким образом, государство получит развитый конкурентный рынок образовательных услуг, бизнес сможет влиять на качество подготовки специалистов, а учебные учреждения - привлекать дополнительное финансирование и реализовывать инновационные образовательные программы.
ГЧП в образовании позволит обеспечить для государственной системы образования:
- развитие рынка и усиление добросовестной конкуренции на рынке образовательных услуг;
- апробирование применения новых для образовательных структур организационно-правовых форм альянса с бизнесом;
- выработку предложений по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы реформирования профессиональной школы;
- тиражирование передового опыта;
- отработку механизмов многоканального финансирования;
- апробацию и широкое внедрение механизмов взаимодействия вуза и работодателей;
- совершенствование системы управления в сфере инновационной деятельности (отработка содержания и методик администрирования, подготовки и повышения квалификации управленческих специалистов).

Инвестор в свою очередь получит возможность:
- участвовать в учебно-научной и управленческой деятельности учебного заведения в соответствии с передовым международным опытом с позиций конечного потребителя результатов труда учебного заведения и инвестора;
- создавать и совершенствовать образовательные стандарты, учебные планы и программы, подготавливать высококвалифицированные кадры с учетом потребностей рынка труда;
- создавать и развивать на базе учебных учреждений образовательно-производственно-технологические инфраструктуры для обеспечения инновационной деятельности компаний;
- привлекать студентов и профессорско-преподавательский состав к выполнению в процессе обучения научно-исследовательских работ и к подготовке проектов под решение проблем конкретного бизнеса.

Образовательные учреждения смогут:
- создавать дополнительные возможности для многоканального финансирования и процесса развития материально-технической базы учебного заведения;
- создавать новую модель интегрированного образовательного комплекса (качественный менеджмент, новая инфраструктура, технологии и направления подготовки студентов и преподавателей);
-тотрабатывать новые модели учебно-научной, производственной и институциональной интеграции;
- повышать финансовую обеспеченность научных исследований ученых, преподавателей и студентов образовательного учреждения (дополнительное финансирование научных разработок и доведение их до коммерческого уровня с патентованием и закреплением авторских прав);
- развивать конкурентоспособный рынок образовательных услуг.

В заключении можно выделить следующие приоритетные направления для развития ГЧП в России:
- формирование благоприятных условий развития ГЧП;
- усиление нормативно-правового обеспечения ГЧП;
- усиление эффективной государственной поддержки и гарантий цивилизованному бизнесу;
- обеспечение государственной поддержки в реализации инновационно-инвестиционных проектов;
- создание единого государственного органа по вопросам ГЧП;
- развитие эффективной инфраструктуры ГЧП;
- более тщательная проработка проектов с обеих сторон с участием общественности и институтов рынка;
- развитие института благотворительности;
- усиление функции торгово-промышленных палат и поддержка их взаимодействия с торгово-промышленными палатами зарубежных стран.

Очевидно, что на темпы развития проектов ГЧП оказывает влияние общая экономическая и политическая ситуация в стране. Экономический рост последних лет, политическая стабильность, повышение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, развитие законодательной базы в стране, рост благосостояния населения создают в целом благоприятную среду для расширения практики ГЧП, которое становится одним из значимых институтов многосекторной экономики смешенного типа в России. Большой оптимизм в осуществлении программы инновационно-инвестиционного развития страны в формате ГЧП придает выступление Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на Президиуме Госсовета России 27 марта 2008 года: "Малый бизнес - это база для развития предпринимательской активности и основа для расширения среднего класса, а вы знаете те задачи, которые мы сами для себя сформулировали, с которыми некоторое время назад выступил Владимир Владимирович Путин, - чтобы к 2020 году численность малого бизнеса составляла 60-70% от населения нашей страны в среднем. Кроме того, развитие малого бизнеса - это один из решающих факторов инновационного обновления. Обновления на принципах реализации человеческого капитала, роста инициативы и ответственности. Но мало об этом сказать. Гораздо больше, к сожалению, сегодня проблем, чем видимых достижений".
Дело осталось за малым - объединять усилия компетентного сообщества и
работать.
Чернышев Олег Анатольевич , председатель Комитета по устойчивому развитию реального сектора экономики и инвестиционной деятельности Московской Торгово-Промышленной Палаты
Калашникова Елена Олеговна , заместитель председателя Комитета Московской Торгово-Промышленной Палаты

ЛИТЕРАТУРА:
1. Закон Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" №5340-1. ФЗ от 07 июля 1993 года ПП № 567-ПП от 24 июля 2008г. О плане действий по развитию частно-государственного партнерствав г. Москве на 2008-2011 годы
2. Закон города Москвы "О Московской торгово-промышленной палате" №17 от 27 марта 2002 года.
3. Конституция Российской Федерации.
4. РМЗ № 67 от 16 октября 2008 г.
5. ПП № 567-ПП от 24 июля 2008г. О плане действий по развитию частно-государственного партнерства в г. Москве на 2008-2011 годы
6. Постановление Правительства Российской Федерации "О вопросах ТПП РФ" № 792 от 06 июля 1994 года.
7. Постановление Правительства Москвы от 05.08.2008г. № 707-П
8. Постановление Правительства Москвы от 20.07.2006г. № 420-ПП
9. Распоряжение Правительства Москвы от 30.12.2005г. №2734-РП
10. Распоряжение Правительства Москвы от 10.06.2003г. № 989-РП
11. Распоряжение Правительства Москвы от 16 октября 2008 г. №67-РЗМ Об экспертно-консультационном Совете по развитию механизмов частно-государственного партнерства в городе Москве.
12. Указ Президента Российской Федерации "О торгово-промышленных палатах Российской Федерации" №351 от 18 марта 1993 года.
13. Федеральный закон № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции"
14. Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ Об особых экономических зонах в Российской федерации
15. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в РФ
16. Федеральный закон от 24.07.2007г. № 209-ФЗ
17. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"
18. Public Private Partnership International. Пособие для предпринимателей по реализации проектов ГЧП, подготовленное Федеральным министерством экономики и труда ФРГ.
19. Бондаренко Е.Ю. Оптимизация рисков частно-государственного партнерства с участием международных финансовых институтов. // Экономические науки. - 2008, № 5. - 0,9 п.л.
20. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М., 2005.-С.:34-37.
21. Дерябина М.А. Доклад на секционном ученом совете научного направления "Теория экономики" "Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства". // Сайт Института экономики РАН (http://www.inecon.ru/ru/index.php?go=Content&id=29). С.19-20.
22. Осадчая И., Осадчий Н.Становление крупных бизнес - структур в России и их взаимоотношения с государством // Наука и жизнь. 2007. №2.
23. Синякова А.Ф. Концессионные соглашения: привлечение в регион инвестиций с помощью государственно-частного партнерства // Региональная экономика: теория и практика. - 2007. - № 10(49). - С. 59-64.
24. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. №2. С.13.
25. Якунин В.И. Партнерство в механизме государственного управления // Социологические исследования. 2007. №2.- С.:13-14.
26. Совет при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике http://www.rost.ru

У государства существует широкий спектр инструментов влияния на экономику. Одним из них является государственно-частное партнерство. Что оно собой представляет? В каких случаях к нему обращаются? Можно ли привести примеры реализованных проектов ГЧП?

Общая информация

Для начала давайте разберемся с терминологией. ГЧП - это один из множества способов развить общественную инфраструктуру, который базируется на долгосрочном взаимодействии бизнеса и государства. При этом частная сторона принимает участие не только в проектировании, финансировании и строительстве объекта, но и в его последующей эксплуатации, предоставлении услуг на созданной базе, техническом обслуживании и реконструкции.

Какие цели при этом преследуются? Главное, чего хочет достичь государство - стимулирование привлечения инвестиций частных лиц и структур в производство потребительских товаров, услуг, работ. Этот подход применяется тогда, когда необходимо обеспечить определенное публично-правовое образование за счет конкретного бюджета, а также сократить участие властных структур в определенном секторе экономики. Последнее выполняется исключительно в тех случаях, когда бизнес может эффективно выполнять возложенные на него обязанности.

С юридической точки зрения ГЧП - это форма взаимоотношений определенного публично-правового образования (например, Российской Федерации, отдельного субъекта РФ, конкретного муниципального образования) и частных лиц. Строятся они на соглашении концессионном (КС) или государственно-частном партнерстве (СГЧП), которые заключаются между участниками. По своей природе они являются гражданско-правовыми документами.

Законодательные основы

Итак, мы уже выяснили, что собой представляет ГЧП. Это неплохое начало, но для более внимательного изучения необходимо узнать множество деталей, на которых базируется этот механизм. Законодательное определение для него содержится в федеральном законе № 224-ФЗ от 13.07.2015. В статье № 3 дается определение ГЧП. Это было уже рассмотрено ранее. Более интересными являются понятия СГЧП и КС. С точки зрения законодательства - это самостоятельные правовые институты.

Таким образом, рассмотрение, заключение и реализация соглашений регулируется разными федеральными законами. Но при этом КС является одной из моделей (форм) ГЧП. Чтобы заключить соглашение, необходимо решение уполномоченного публичного органа, который представляет интересы определенного публично-правового образования. В нем должно четко и недвусмысленно быть объявлено о начале реализации конкретного проекта.

Для заключения КС или СГЧП законодательством предусмотрен процесс проведения торгов в виде конкурса, на котором участники борются за право заключить соглашение. Хотя предусмотрены и отдельные случаи, когда оно заключается без него. Механизм ГЧП - это популярная и быстроразвивающаяся форма взаимодействия между частными инвесторами и государством, которая предполагает распределение рисков между ними.

О моделях и законодательных моментах

Как ранее говорилось, СГЧП и КС являются самостоятельными правовыми институтами. Отличие между ними заключается вот в чем:

1. Концессионное соглашение (КС) регулируется федеральным законом № 115-ФЗ от 21.07.2005. Оно предусматривает право государства (муниципального образования) на собственность объекта соглашения.
2. Соглашение государственно-частного партнерства (СГПЧ) регулируется федеральным законом № 224-ФЗ от 13.07.2015. В данном случае предусматривается, что объект соглашения находится в частной собственности. Но только в случае соблюдения требований, имеющихся в законодательстве.

Вот такие формы ГЧП предусмотрены. Какая именно из них будет использована, зависит от преследуемых целей. Какие общие свойства имеют формы ГЧП? Вкратце, это:

1. Долгосрочный характер партнерства. Он необходим для возврата частных инвестиций, а также комплексности этого проекта. Как пример: длительность СГЧП не может быть меньше трех лет.
2. Распределение рисков и ответственности благодаря привлечению частного партнера не только к созданию объекта, но и его последующей эксплуатации и техническому обслуживанию. Это обязательное условие для формирования структурированных отношений между сторонами в рамках проекта. Также на этапе подготовки поиск оптимального положения является наиболее сложным.
3. Полное или частичное финансирование создаваемого объекта общественной инфраструктуры со стороны частного партнера. Это основное отличие ГЧП от государственных заказов. При этом публичный партнер или концедент может компенсировать определенную часть затрат, которые были направлены на объект соглашения.

О преимуществах для частной стороны

Что же получает инвестор, который выбирает государственно-частное партнерство? Механизмы реализации ГЧП закрепляются в долгосрочном соглашении. Также частник может получить земельный, лесной, водный участок без торгов (но только для реализации оговоренных целей). Еще один приятный момент - это возможность софинансирования проекта публичной стороной или же получение дополнительных гарантий (например, минимальной доходности).

Благодаря наличию довольно широких возможностей для работы часто используются дополнительные способы увеличения выручки. Это и оказание дополнительных платных услуг, и применение оптимальных решений, которые позволяют снизить траты на этапах как создания, так и использования объекта. Также эта модель позволяет закрепиться в сферах, которые традиционно считаются государственными. Кроме того, часть рисков передается публичному партнеру. Это позволяет более уверенно смотреть на реализацию проекта и его последующую эксплуатацию.

О преимуществах для государства

Вот мы и ответили на вопрос о том, что привлекает частный бизнес в ГЧП. А какова выгода для государства? Вот краткий перечень основных преимуществ, которые приносит развитие ГЧП:

1. Возможность привлекать частных инвесторов к финансированию и созданию инфраструктурных проектов в условиях, когда нет необходимого объема бюджетных средств. Этот способ позволяет не увеличивать долговую нагрузку в рамках текущего периода.
2. Возможность объединить в одном проекте различные этапы создания (проектирование, строительство, использование).
3. Приобретается не объект, а услуга за счет платежей, которые привязаны к объему и качеству. Это способствует развитию конкуренции.
4. Возможность использования ресурсов и компетенции частного сектора для оказания социально значимых услуг, а также для повышения их качества.
5. Снижение присутствия государства в экономике.

Наиболее важным и перспективным здесь является первый пункт. Следует признать, что у государства не хватает денег на полное выполнение всех взятых на себя обязательств. Поэтому механизм ГЧП позволяет минимизировать все негативные моменты и сделать жизнь более комфортной как для граждан, так и для тех, кто обязан заботиться о нас.

Об организации

Как же устроены проекты ГЧП? Чтобы ответить на этот вопрос, давайте рассмотрим организационные моменты. Основное внимание уделяется процессу подготовки и проведения публичной процедуры, во время которой выбирается частный партнер, заключается с ним контракт, который определяет деятельность, обязанности и права сторон для достижения оговоренных целей, а также обеспечивается контроль за исполнением взятых на себя обязательств. Государственные контракты в виде документов могут быть оформлены в нескольких формах:

1. Акционерное соглашение.
2. Договор услуг.
3. Аренда публичной собственности с принятием частными участниками на себя обязательств по ее улучшению.
4. Инвестиционный договор по созданию объекта.
5. Концессионное соглашение.
6. Договор подряда под ключ в рассрочку.

По сути, государственные контракты делятся на две модели (об этом ранее говорилось). Но в их основе лежат различные законодательные документы. Перечисленный только что список - это форма контракта, которую он принимает на практике. Это хоть и не значительное, но чрезвычайно важное отличие.

О примерах

Итак, нами уже было рассмотрено понятие, формы, возможные области применения и модели ГЧП. Этой теории хватит, чтобы иметь базу, позволяющую разбираться в реальных ситуациях. Чтобы лучше ознакомиться со всеми механизмами, будут рассмотрены примеры ГЧП как регионального, так и федерального уровня. И первым на очереди у нас Камчатский край.

В 2010 году там было подписано соглашение о взаимодействии и сотрудничестве, что позволяло привлекать средства различных источников для финансирования перспективных инвестиционных проектов. Как дополнение на уроне самого Камчатского края был принят нормативно-правовой документ «О государственно-частном партнерстве». Было предусмотрено ГЧП в виде концессионных соглашений в сфере энергетики. При этом проекты создаются на принципах государственного (или муниципального) и частного партнерств. На территории Камчатского края предусмотрена передача на время объектов имущества с целью реконструкции и последующей модернизации.

Еще один интересный момент, о котором не было упомянуто ранее, - это плата концедента. В чем ее суть? В случаях, когда предусмотрен этот механизм, государство (или орган местной власти) может выплачивать партнеру определенную сумму. Это необходимо в случаях реализации проектов, обладающих низкой инвестиционной привлекательностью. В качестве примера можно назвать социальные объекты.

А что с примерами на федеральном уровне?

Можно ли рассказать здесь о чем-то? Да, есть целый ряд событий, которые были следствием ГЧП. Что же интересует частный бизнес в данном случае? Например, можно привести несколько громких случаев, связанных с транспортной сферой. В первую очередь следует вспомнить о строительстве западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге, а также трассу от города к Москве. Но, пожалуй, наибольшую известность в стране приобрела система взимания платы с грузовых автомобилей «Платон», из-за которой довольно длительное время наблюдались забастовки по всей стране.

Всего по состоянию на март 2017 года было зарегистрировано 1 340 проектов, построенных по схеме государственно-частного партнерства. Из них на этап эксплуатации (то есть, успешно реализованных) выведено 426. Где же они создаются? Какие сферы ГЧП позволяет подлатать? Основная их часть выпадает на коммунальное хозяйство. Здесь был зарегистрирован 901 проект. Затем идет сфера энергетики, однако она может похвастаться только 133 соглашениями. Еще 81 проект - к сфере транспорта. Все остальные достигнутые соглашения относятся к области социальной инфраструктуры.

Но просто количественные цифры не дают полного представления. Поэтому давайте поговорим о стоимости. Сколько денег получили проекты ГЧП? Точнее, частных вложений, ведь государственные деньги - это наши средства, собранные как налоги. В данном случае было привлечено около 700 миллиардов рублей. При этом 440 из них направлены на региональные проекты.

О критике

Практически всегда можно найти людей, недовольных каким-либо нововведением. ГЧП в России тоже поддается критике. И это делают не только простые граждане, но и многие высокопоставленные государственные служащие. Так, можно привести слова главы ФАС Игоря Артемьева, который первого марта 2017 года журналистам заявил, что целый ряд проектов государственно-частного партнерства является имитацией концессии. В качестве аргументации он сообщил, что в них все расходы компенсируются за счет бюджета. И частные компании не вкладывают своих средств. Дополнительно об этом сообщил заместитель главы ФАС Рачик Петросян. По его словам, государственно-частное партнерство используется как механизм для обхода госзакупок. И в качестве подобного злоупотребления был приведен пример строительства дороги Стерлитамак-Магнитогорск.

Одновременно эти слова в штыки воспринимают другие высокопоставленные государственные служащие. Так, например, заместитель министра экономического развития Станислав Воскресенский заявил, что такие заявления представляют угрозу для работы всего механизма ГЧП.

Возможности развития

Безусловно, механизм государственно-частного партнерства заслуживает внимания. Он позволяет сконцентрироваться на создании необходимых проектов, на которые в данный момент времени у государства нет денег. Также благодаря ГЧП можно держать под контролем уровень долгов и успешно реализовывать стратегию по их уменьшению. Но, увы, здесь есть место и для многих негативных аспектов.

Например, если было достигнуто соглашение о том, что работа над проектом финансируется и из бюджета, и из частных средств, то спустя определенное время может оказаться, что по факту все полученные деньги направлялись, скажем, в офшор. Необходимо работать над тем, чтобы такого не происходило.

Также довольно остро стоит вопрос о коррупции. К примеру, после принятия решения о внедрении системы «Платон» было множество неудовлетворенных людей, которые считали, что это результат близкой дружбы Ротенбергов с президентом Российской Федерации. Но тот факт, что об этом говорят, кое-что да значит. Конечно, недостатки есть, но пока с этим будут бороться, совершенствуя сам механизм, дела будут постепенно улучшаться. Не следует считать, что абсолютно все ужасно. Ведь есть люди вроде Игоря Артемьева, которые высказываются против всех недостатков. И есть правоохранительные структуры, борющиеся с преступностью.

Глава 7 Становление и развитие ГЧП в России

Структурные трансформации хозяйственной и общественной жизни в России, а также оживление концессионной деятельности в мире в 1990-х гг. обусловили рост интереса в нашей стране к ГЧП, что выразилось в попытках ведения научных исследований и разработки концессионного законодательства, в появлении публикаций на эту тему, проведении дискуссий на различных форумах. Однако, несмотря на длительную подготовительную работу органов государственной власти, государственно-частное партнерство тяжело вводится в правовой и хозяйственный оборот. Перед страной все еще стоят сложные проблемы концептуального, институционального, организационного, хозяйственно-правового плана по становлению и развитию механизма ГЧП.

7.1. Исторический опыт

Россия принадлежит к числу стран, которые имеют богатый исторический опыт концессионной деятельности в различных отраслях и сферах экономики. Создание и развитие в стране железных дорог происходило на концессионной основе. Коммунальное хозяйство в губернских и уездных городах в XIX – начале ХХ в. отдавалось в концессию частным предпринимателям.

В советское время в период нэпа концессии помогли становлению и развитию многих отраслей промышленности: добычи полезных ископаемых, машиностроения, авиастроения, транспорта и др. Опыт организации концессионного процесса в тот период, законодательная база и структура исполнительных органов могут стать в определенной степени прообразом для современной России.

Железнодорожные концессии

XIX век принес миру много новых изобретений: телеграф, телефон, электрическую лампочку, ротапринт, швейную машинку и др. Россия практически не отставала от передовых стран Европы и США в использовании в хозяйственной жизни этих достижений научно-технического прогресса, в том числе и одного из главных изобретений – железных дорог.

Вторая половина XIX в. была периодом постройки дорог концессионным способом. В качестве концессионеров правительство России привлекало уже сложившиеся к тому времени и окрепшие богатые российские железнодорожные компании. Развитие сети железнодорожного транспорта в желательных государству направлениях также осуществлялось посредством создания многочисленных новых железнодорожных обществ, при опоре на отдельных крупных предпринимателей в данной отрасли. Частному капиталу предоставлялись государственные концессии не только на строительство новых дорог, но и на эксплуатацию уже действующих.

С конца 1850-х гг. в России наблюдались небывалые темпы строительства железных дорог: почти 1 тыс. км в год. Это был период постройки дорог концессионным способом. Если за все время государственного строительства – от ввода в строй первой российской железной дороги до начала концессионного периода (примерно 20 лет: 1837 г. – конец 1850-х гг.) – общая протяженность линий железных дорог составила лишь 3 тыс. км, то за последующие 20 лет она увеличилась на 20 тыс. км, а к началу Первой мировой войны эксплуатационная длина сети достигла 60 тыс. км. Именно концессия, пожалуй, единственно возможный тогда прогрессивный инструмент хозяйственной деятельности, позволила (подчас на спекулятивной волне ожидания сверхприбылей, ажиотажа и энтузиазма) сосредоточить огромные для аграрной тогда страны финансовые и материальные ресурсы в совершенно новой отрасли и дать толчок высоким темпам ее развития в последующие годы.

Первые крупные концессии правительство выдало в 1859 г. фон Дервизу и ряду других предпринимателей на постройку железной дороги от Москвы до Саратова через Рязань и Моршанск с ответвлением участка на Пензу, для чего было создано несколько акционерных обществ. Общество Саратовской железной дороги заложило первые километры магистрали Москва – Коломна длиной 117 верст. Уже через два года строительство ее было завершено и линия введена в эксплуатацию.

Проект постройки в то время железных дорог представляет значительный интерес и для современной российской экономики, поскольку при разработке планов концессий предприниматели предлагали различные схемы финансирования, аналоги которых могут быть использованы и сегодня.

В конце 1863 г. фон Дервиз подал в правительство ходатайство о предоставлении ему новой концессии на постройку железной дороги от Рязани до Саратова, но уже не через Моршанск, а через Козлов и Тамбов. Денежные средства на строительство в полном объеме соглашалась предоставить английская компания Ленга. При этом она требовала гарантий правительства России в форме ежегодной уплаты определенного процента на инвестированный капитал независимо от того, будет или нет дорога приносить доход при последующей эксплуатации. Таким образом Ленг хотел застраховаться от возможной убыточности своего предприятия. Надо отметить, что случаи банкротств железных дорог в то время были не редкостью. Так, Ландваро-Роменская железная дорога, построенная на концессионной основе другим известным российским предпринимателем середины XIX в. фон Мекком, оказалась на деле убыточной, эксплуатировалась на ссуды правительства и в дальнейшем была слита с Либаво-Роменской железной дорогой, что спасло ее от банкротства.

По существу, все риски проекта строительства железной дороги Рязань – Саратов через Козлов и Тамбов по проекту фон Дервиза и англичанина Ленга должно было взять на себя государство, так как заявленное английской компанией требование правительственных гарантий было равнозначно постройке дороги на основе иностранного займа. Кабинет министров отклонил это предложение фон Дервиза. Через год предприниматель представил в правительство новый проект финансирования строительства участка Рязань – Козлов: за счет создания российско-германо-английского акционерного общества с размещением акций в Англии и облигаций в Германии. Правительство потребовало удостоверения того факта, что все ценные бумаги общества будут размещены. После получения фон Дервизом такого удостоверения от германских банкиров правительство России в 1865 г. предоставило ему концессию на строительство этой дороги.

Выпущенные фон Дервизом облигации были реализованы в Германии на Берлинской и Франкфуртской биржах, хотя и за высокие комиссионные. В Англии же акции что называется совсем «не пошли», но фон Дервизу удалось разместить их среди российских предпринимателей. В результате необходимые деньги были собраны, дорога в кратчайшие сроки – 197 верст за полтора года – построена и введена в эксплуатацию, а реальная доходность ее оказалась значительно выше ожидаемой (табл. 17).

При формировании заемного капитала фон Дервиз, германские и российские банкиры и предприниматели ориентировались на 5% дивидендов. Реальность же превзошла все ожидания. Как следствие, курс акций компании резко подскочил и в России начался ажиотажный бум концессионного железнодорожного строительства, несколькими десятилетиями ранее охвативший Европу. Концессионное дело в области железнодорожного строительства казалось чрезвычайно выгодным бизнесом, особенно если дорога прокладывалась вдоль существовавших в то время основных потоков гужевого транспорта.

Таблица 17. Доходность акций Общества Рязанско-Козловской железной дороги

Источник: http://www.rugd.narod.ru/is_r-k_lin.html.

Однако на деле будущее железнодорожных концессий оказалось не столь блестящим. В начале 1880-х гг. правительство с учетом реалий хозяйственной деятельности (казнокрадство, коррупция чиновников и концессионеров) и общественного мнения меняет свои приоритеты в железнодорожной политике: отказывается от концессионной частнохозяйственной системы и постепенно переходит к строительству за счет казны, а также приступает к формированию государственного сектора железных дорог на путях возмездной национализации.

Это был первый широкомасштабный и достаточно протяженный по времени (20 лет) опыт введения в хозяйственную практику страны концессионных форм, причем в новой, бурно развивающейся отрасли. В то же время широкое использование концессий не сопровождалось созданием адекватной правовой и институциональной базы регулирования и контроля . По существу, железнодорожные общества была отпущены государством в самостоятельное плавание в надежде на рыночные саморегулирующие силы. В процессе интенсивной эксплуатации железные дороги быстро изнашивалась, а концессионеры не были заинтересованы в проведении модернизации, поскольку для этого требовались крупные капиталовложения, что неизбежно отражалось бы на прибыли.

Вместе с тем в российской казне не было собственных средств, для того чтобы осуществить грандиозные планы железнодорожного строительства второй половины XIX в. Это удалось сделать за счет концессий и мобилизации на концессионной основе свободных капиталов всех слоев общества.

Бурное развитие железнодорожного транспорта дало, в свою очередь, мощный импульс росту всей экономики, и особенно развертыванию новых производств, создало повышенный спрос на металлы, машины, оборудование, древесину твердых пород, строительные материалы и многое другое. Концессии в железнодорожной отрасли послужили стимулом к развитию паровозостроения, вагоностроения, металлургии, угольной и нефтяной промышленности.

Концессии сделали свое дело. Между тем отсутствие в стране хорошо подготовленной правовой, контрольно-ревизионной, технико-экономической и информационной базы пред определило последующее свертывание концессий в железнодорожной отрасли.

Для России это был первый, во многом поучительный опыт масштабного использования концессий как средства решения инвестиционных проблем, задач, стоящих перед промышленностью, и освоения новых больших территорий. В стране начинал складываться механизм концессий, на практике отрабатывался и корректировался правовой режим их предоставления и надзора за ними.

Период нэпа

На следующем витке исторической спирали концессии пришли в Советский Союз в начале 1920-х гг., в период нэпа. В результате Первой мировой и Гражданской войн Советская Россия оказалась в тяжелейшем экономическом положении. Промышленность и сельское хозяйство были практически разрушены. Кризис охватил все отрасли и сферы экономики страны. Начало мирного строительства и недовольство населения политикой «военного коммунизма» вынудили Советское правительство в начале 1920-х гг. осуществить резкий поворот в проводимой до этого экономической политике и пойти на быстрое развитие рыночных отношений.

Новая экономическая политика (нэп), провозглашенная в 1921 г. Х съездом РКП(б), представляла собой систему мероприятий, направленных на быстрое восстановление и развитие хозяйства страны. Важным фактором возрождения промышленности стало признание необходимости оживления рыночных сил экономики. Наряду с развитием государственных предприятий создавались смешанные общества, стимулировалось появление небольших частных фирм, разрешалась сдача в аренду частному капиталу мелких предприятий.

Острая нехватка материальных и сырьевых ресурсов, ограниченность имеющихся в распоряжении государства капиталов и кредитных возможностей вынуждали правительство искать альтернативные, а в тот исторический период прежде всего зарубежные, источники финансирования промышленности. Страна была заинтересована в использовании иностранного капитала в тех отраслях, где трудно было поднять производство своими силами, например в горнодобывающей и обрабатывающей промышленности.

Правительство считало целесообразным развивать хозяйственные отношения с Западом в различных формах: внешнеторговых, кредитных и т.д. Вместе с тем, учитывая богатый опыт концессий на предшествующих этапах промышленной революции в России конца XIX – начала XX в., в ряде отраслей и производств оно отдавало предпочтение концессионной форме. Ведь именно она оказалась наиболее органичной и плодотворной формой хозяйствования во многих отраслях, в первую очередь в материалоемких, энергоемких, базовых и общественно значимых.

Иностранный капитал охотно шел в российскую экономику, он присутствовал во всех основных отраслях промышленности. На его долю приходилось от одной трети до половины всех новых инвестиций в индустриализацию страны. Широкое привлечение иностранных фирм сопровождалось использованием передовых технологий и оборудования. Это были в основном области и сферы промышленности, которые представляли наибольшую важность для государства и восстановление которых правительство не могло провести самостоятельно в короткий срок.

Одной из важных форм привлечения иностранного капитала стали концессии, которые выдавались Главным концессионным комитетом (ГКК) при СНК СССР.

Результаты концессионной деятельности государственных органов не замедлили сказаться. С 1922 по 1927 г. от зарубежных фирм было получено 2211 предложений о концессиях. Больше всего предложений поступило из Германии (табл. 18).

Однако заключено было только 163 концессионных договора (т.е. 7,5% от всех поступивших предложений), включая договоры о технической помощи. При этом часть из них по разным причинам прекратила свое действие в течение нескольких лет. В итоге к началу 1928 г. во всех отраслях хозяйства насчитывалось всего 114 концессий, из них 61 – общесоюзного значения, а 53 – республиканского .

Таблица 18. Структура концессионных предложений по странам, % от общего количества предложений

Источник: Юмашев Ю.М.

В отраслевом разрезе по количеству поступивших предложений, по числу заключенных концессий и по вложенному капиталу первое место занимала обрабатывающая промышленность (табл. 19).

Таблица 19. Отраслевая структура концессий

Источник: Юмашев Ю.М. Иностранные концессии в России и СССР (20–30-е годы) // Государство и право. 1993. № 10. С. 104.

По числу действующих концессий впереди, как и по предложениям, шла Германия (16 концессий), затем – США (9) и Англия (7). Однако по сумме вложенного капитала значительно опережали другие страны Англия (14,6 млн руб.) и США (12,3 млн руб.).

Наивысшего развития концессионное дело достигло к 1928–1929 гг., когда в народное хозяйство было вложено 70 млн руб. концессионного капитала. Доходы концессионеров оказались весьма значительными, особенно в обрабатывающей промышленности, где чистая прибыль иностранных инвесторов равнялась 35–50% и приблизительно в 4–5 раз превышала прибыль государственных предприятий. Доход правительства от концессий в 1929 г., по разным подсчетам, был равен 4–20 млн руб. При этом собственно концессионные платежи составляли обычно около 60% всей суммы, а остальное приходилось на сборы, налоги и пошлины.

Скромнее выглядят относительные показатели удельного веса концессионных предприятий и результатов их работы в хозяйстве страны в целом. Доля концессий в совокупных инвестициях в народное хозяйство СССР не превышала 1%; в производстве же промышленной продукции она равнялась 0,6%, в производстве средств производства – 1,2%, в валовой продукции горной промышленности – 3%. Лишь в выпуске отдельных видов промышленной продукции доля концессий была достаточно высока (табл. 20).

Таблица 20. Доля концессий в производстве отдельных видов промышленной продукции, 1929 г., % от общего объема производства

Источник: Осьмова М., Стулов О. Иностранный капитал у нас – новое, хорошо забытое старое? // Коммунист. 1990. № 18. С. 52.

На концессионных предприятиях работало около 20 тыс. человек, что составляло менее 1% рабочих СССР.

В конце 1920-х гг. советское правительство меняет приоритеты своей экономической политики и переходит от рыночных методов хозяйствования к административно-командным. Постепенно сворачивают концессионные проекты, что со временем приведет к полному вытеснению из советской экономики иностранного капитала.

Концессии давали возможность привлечь технические силы и материальные средства промышленно развитых государств для восстановления производительных сил Советского Союза, ввезти иностранный капитал не только в денежной, но и – что в те годы было особенно важно – в товарной форме: в виде станков, машин, оборудования, изделий и полуфабрикатов. Товарный голод ощущался практически во всех отраслях промышленности, и концессии позволяли частично снизить остроту этой проблемы, а также увеличить благодаря помощи иностранных предпринимателей общий объем производимых продуктов, товаров и услуг.

Кроме того, концессии несли с собой нововведения, необходимые для развития производства, обеспечивали усвоение технических знаний и опыта иностранного капитала. Концессионные соглашения о технической поддержке предусматривали оказание помощи советским предприятиям в разработке различных технико-экономических и технологических проектов. В соответствии с этими соглашениями предоставлялось право пользования патентами зарубежной фирмы-партнера, проводилось обучение советского инженерно-технического персонала за рубежом.

Ввоз ноу-хау не ограничивался только промышленными технологиями, а включал в себя также организацию производства и рынка. Концессии должны были положить начало созданию образцовых, технически совершенных предприятий, которые по истечении срока договоров целиком переходили бы в руки государства. Правительство стремилось к согласованию своих интересов с выгодами концессионеров, ибо только при этом можно было достигнуть максимальных результатов и выгод. С помощью концессий закладывался экономический фундамент стабильных политических отношений.

7.2. ГЧП в современной России

Становление ГЧП в нашей стране на современном этапе, как и ранее, было связано преимущественно с транспортным комплексом, и лишь постепенно такое партнерство стало распространяться на остальные отрасли производственной инфраструктуры, промышленность и энергетику. В результате в России достаточно быстро появились новые институты: особые экономические зоны (2005 г.), Инвестиционный фонд РФ (2006 г.), Внешэкономбанк (2007 г.), Совет по государственно-частному партнерству при Министерстве транспорта РФ (2006 г.), Федеральный закон «О концессионных соглашениях» (2005 г.) и т.д. В развитие этого Закона Правительство страны приняло ряд постановлений о типовых концессионных соглашениях . В регионах также стало формироваться собственное законодательно-правовое поле ГЧП. Например, соответствующие законы действуют в Санкт-Петербурге, Томской области, Калмыкии и Дагестане.

Российское законодательство по ГЧП в настоящее время включает следующие законы.

3. Федеральный закон от 8 октября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

4. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

5. Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».

6. Закон Томской области от 16 октября 2006 г. № 244-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области».

7. Закон Республики Калмыкия от 18 декабря 2008 г. № 59-IV-З «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия».

8. Закон Республики Дагестан от 1 февраля 2008 г. № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах».

Таким образом, на федеральном и региональном уровнях ведется активная работа в направлении ГЧП: создаются соответствующие органы (правда, пока в основном консультативные), формируется нормативно-правовая база, активизируются регионы. Бизнес также начинает понимать, что ГЧП – это не очередной способ ущемления его прав со стороны государства, а одна из интересных возможностей осуществления крупных, стратегически важных для страны инвестиционных проектов в условиях рынка.

В России активно применяются несколько форм взаимодействия государства и бизнеса: государственные контракты, аренда государственного и муниципального имущества, смешанные предприятия. В то же время основные формы ГЧП по привлечению долгосрочных частных инвестиций – концессии, СРП и контракты типа «Build-Transfer» – тяжело внедряются в нашей стране.

Сегодня России необходимо активно разрабатывать экономические, правовые, финансовые и налоговые механизмы регулирования концессий. Концессии как инструменты привлечения инвестиций следует включать в правительственные программы регионального и отраслевого развития Российской Федерации. Целесообразно издать правовые акты о предоставлении специальных льгот банкам, кредитующим концессионные предприятия по пониженным процентным ставкам, или создать особый Концессионный банк. Обязательным условием является государственная регистрация концессионного предприятия на территории России, а не в оффшорных зонах за рубежом.

Кроме того, на уровне регионов следует принять законы о концессиях (или более общие законы о ГЧП с акцентом на концессионные модели такого партнерства) в сфере принадлежащей им собственности, а также муниципальной собственности и выпустить соответствующие подзаконные акты, ведомственные положения и инструкции. Все эти документы и федерального, и регионального уровней должны быть написаны в контексте единой концепции, иметь общий понятийный аппарат, согласованную терминологию и унифицированные подходы к отдельным аспектам проблемы, в первую очередь к определению сроков концессии, размеров концессионных платежей, субъектов их присвоения и т.п.

Развитие ГЧП в России: концептуальные особенности и препятствия

Для того чтобы понять, почему, несмотря на очевидную потребность в ГЧП, оно с трудом пробивает себе дорогу в нашей стране, необходимо выделить главное, что противоречит развитию ГЧП и приведению его в соответствие с потребностями российской экономики.

Суть этого объективного противоречия состоит в следующем: собственником значительной части производственной и социальной инфраструктуры, основных фондов, земли и недр в стране является государство, а операторами этой собственности в большинстве случаев выступают частные компании . При этом каждая из сторон преследует свои цели, выстраивает свою стратегию, живет, что называется, «своей жизнью», отнюдь не всегда ориентируясь на создание стройной легитимной системы отношений (законодательство, нормативная база, механизмы управления, контроля, мониторинга, разрешения споров и т.п.).

За 15 лет, прошедших с начала приватизации добывающего, энергетического, транспортного секторов экономики в России, все еще не проведена необходимая работа по осмыслению и цивилизованному преодолению данного противоречия. Механизмом его разрешения, как и в середине 1990-х гг., в значительной мере остается передел собственности, нередко в его худших формах: рэкет (в том числе государственный), рейдерство (феномен уже 2000-х гг.).

При этом не так уж и важно, в какой конкретно форме реализуется концепция партнерства государства и бизнеса – концессии, СРП или долгосрочного инвестиционного контракта. Главное в партнерстве – это не индивидуальные договоренности губернатора с предпринимателями, а договорная, легитимная основа отношений власти с бизнесом, когда положения заключенного между ними договора являются законом для всех подписавших его сторон.

Как и на заре приватизации, сегодня на пути ГЧП в России стоит ряд концептуальных препятствий.

Первое. Ввиду исключительного и в подавляющем большинстве случаев вполне обоснованного недоверия к государству российский бизнес предпочитает работать только на условиях собственности . Он не обладает опытом работы с государством на иных условиях и не понимает, как и во имя чего он мог бы финансировать собственность, принадлежащую государству. Максимум, на что пока согласен частный предприниматель, – это реализация крупных производственно-инфраструктурных проектов, когда частные компании строят объекты своей собственности, а государство – своей.

Второе. Недостаточное внимание со стороны государства и бизнеса к современным схемам проектного финансирования объектов ГЧП . За время рыночных реформ российское Правительство пока не выработало приемлемой и активно применяемой на Западе системы гарантирования и страхования частных инвестиций, которые бы вкладывались в объекты государственной собственности.

Третье. Отсутствие комплексной долгосрочной программы территориального развития и размещения производительных сил, учитывающей интересы и возможности как государственного, так и частного секторов экономики . Имеющиеся отраслевые стратегии развития не выдерживают серьезной критики, поскольку постоянно и кардинальным образом пересматриваются, не связаны с процессами, происходящими в реальном (а не финансовом) секторе экономики, ориентированы на привлечение частных ресурсов в объеме до 80% общего финансирования. В них предусматриваются частные источники финансовых ресурсов на реализацию проектов. Бизнес же вкладывает лишь 10–15%, а иногда и меньше от «запланированных для него» объемов финансовых средств. Это и понятно, у частных компаний свои планы развития, и для них государственная стратегия – необязательный для выполнения документ.

По существу, выполнению всех отраслевых стратегий развития (энергетической, транспортной, судостроительной и т.д.) мешает сложность прогнозирования развития ситуации на мировых и отечественном финансовых и товарных рынках на средне– и долгосрочную перспективу в условиях мирового кризиса и отсутствия реально работающей системы финансирования совместных государственно-частных проектов .

В последние годы в перспективных планах развития России придается большое значение региональным стратегиям и программам. Очевидно, что эти стратегии и программы должны разрабатываться только в контексте научно обоснованной долгосрочной программы развития экономики России и ее производительных сил.

Масштабные суперпроекты создания новых транспортных коридоров, производственных комплексов и кластеров в Центральной России, на Западе, на Севере, в Сибири, на Дальнем Востоке, реализация которых запланирована на ближайшие 10–20 лет, должны быть в большей степени увязаны между собой, сбалансированы по ресурсам и производственному потенциалу. Что мы будем возить по железным дорогам? Какие реальные грузопотоки пойдут через наши новые аэро– и морские порты? В какой степени будут востребованы страной и мировой экономикой минерально-сырьевые ресурсы с новых месторождений полезных ископаемых и насколько отечественная промышленность будет готова к их глубокой переработке для расширения нашего присутствия на рынках высокотехнологичных и наукоемких товаров с высокой добавленной стоимостью? Ответы на эти трудные вопросы должны быть найдены, ведь именно на внешние рынки в основном ориентированы наши перспективные месторождения, трубопроводные системы, железные дороги, порты и автомобильные коридоры. Создание и реализация программ комплексного средне– и долгосрочного территориального развития благотворно скажутся на перспективах привлечения частного сектора к решению социально-экономических задач на общегосударственном уровне.

7.3. Инвестиционный фонд

Инвестиционный фонд РФ – часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП (ст. 179.2 Бюджетного кодекса РФ). Он создан на основании Постановления Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694.

В марте 2008 г. вышло новое Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации», регулирующее деятельность Инвестиционного фонда и направленное на улучшение функционирования механизма его работы.

Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2008 г. № 468 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. № 134» Правила дополнены новой главой, устанавливающей особенности предоставления бюджетных ассигнований Фонда для реализации региональных инвестиционных проектов.

Установлено, что такие ассигнования будут предоставляться при условии 50-процентного финансирования стоимости проекта со стороны инвесторов, участвующих в его реализации. Кроме того, в связи с изменениями в структуре федеральных органов исполнительной власти вместо Министерства экономического развития и торговли РФ в постановлении фигурирует Министерство экономического развития РФ.

В соответствии с названными документами средства фонда предоставляются :

Для реализации проектов, направленных на социально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и развития инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение или необходимой для выполнения в соответствии с межправительственными соглашениями обязательств Российской Федерации по созданию объектов на территории Российской Федерации;

Для реализации инновационных проектов, создания и реконструкции объектов, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений;

Для финансирования подготовки и проведения конкурсов на право заключения концессионного соглашения, включая подготовку конкурсной документации, и мероприятий по подготовке территории строительства, включая выкуп земельного участка, и разработке проектной документации на объекты капитального строительства, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений;

Для реализации региональных инвестиционных проектов.

Предусматривается, что государственная поддержка по комплексным проектам или проектам, реализуемым в форме концессии, может предоставляться для разработки проектной документации. Это связано не только с масштабностью проектов, но и с тем, что проектная документация практически по всем крупным проектам разрабатывалась еще в советское время. За прошедшие годы работа по ее актуализации не проводилась, технические, финансовые и иные параметры не пересчитывались, стандарты, нормы и регламенты значительно изменились, структура цен и принципы их формирования сегодня, в условиях рыночной экономики, совсем иные, чем 20 лет назад в СССР. По существу, сейчас в России нет сформированных крупных, стратегически важных проектов, для которых была бы разработана и экономически просчитана проектная документация.

Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда на региональные проекты можно получить только в форме субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности.

Инвестиционный фонд является специфическим инструментом ГЧП. Реально он начал функционировать в 2006 г. 20 мая 2006 г. в Минэкономразвития завершился первый конкурс инвестиционных проектов на финансирование из средств Инвестиционного фонда. На него было подано 46 заявок. Почти 75% из них были признаны не соответствующими требованиям конкурсной документации, и в действительности рассматривались лишь 12 заявок. Общая стоимость представленных на конкурс проектов составила более 60 млрд долл.

За время работы Инвестиционного фонда было проведено несколько заседаний межминистерской Инвестиционной комиссии и Правительственной комиссии по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение. По состоянию на февраль 2008 г. к реализации с использованием средств Инвестиционного фонда было одобрено 20 инвестиционных проектов .

Отраслевая структура одобренных Правительственной комиссией проектов такова:

45% – на развитие транспортной инфраструктуры;

30% – на развитие промышленных отраслей;

10% – на реализацию проектов в области ЖКХ;

5% – на создание инновационной инфраструктуры;

10% – на другие отрасли народного хозяйства.

В числе объектов транспортной инфраструктуры, прошедших Правительственную комиссию, наиболее многочисленную группу составляют проекты строительства платных автомобильных дорог, причем реализовывать их предполагается на основе концессионных соглашений.

Объемы финансирования проектов ГЧП из Инвестиционного фонда

В настоящее время складывается следующая картина нового инвестиционного процесса в России на основе государственно-частного партнерства, финансируемого из средств Инвестиционного фонда.

Первые средства из федерального бюджета в размере 70 млрд руб. были направлены в Инвестиционный фонд в 2006 г. В 2007 г. в него было перечислено еще 111 млрд руб. По принятому в том же году трехлетнему федеральному бюджету в Инвестиционный фонд запланировано перечисление 89 млрд руб. в 2008 г. и 187 млрд руб. в течение последующих двух лет. Таким образом, по состоянию на начало 2009 г. общий объем средств, направленных в Инвестиционный фонд, составлял 270 млрд руб.

Основные направления использования средств Инвестиционного фонда

В европейской части страны упор делается на инфраструктурное развитие, в первую очередь на автомобильные дороги, которые в условиях резко возросшего уровня автомобилизации стали узким местом в экономике. Сказанное касается практически всех регионов России. Приоритетными объектами здесь служат автомобильные дороги Москвы и Санкт-Петербурга, а также других регионов, в частности Краснодарского края и областей Центральной России, по которым проходит автомагистраль «Дон».

Большое внимание к инфраструктуре автомобильных и же лезных дорог в Азиатской части России объясняется рядом объективных факторов. За годы Советской власти государство не успело создать удовлетворительную транспортную (железнодорожную и автомобильную) инфраструктуру в восточных регио нах страны. В результате несколько субъектов РФ оказались лишены выхода на общероссийскую сеть железных и автомобильных дорог. Развитие сырьевого комплекса, перерабатывающей промышленности, производственной и социальной инфраструктуры, демографическое развитие в этой части страны крайне затруднены из-за того, что ко многим ранее открытым и новым месторождениям полезных ископаемых вообще нет дорог.

В восточной части страны предпочтение отдается также крупным промышленным новостройкам, сравнимым по масштабам с советскими межотраслевыми программами создания территориально-производственных комплексов. Это прежде всего промышленное освоение Нижнего Приангарья, Читинской области, Северного Урала. Среди всех проектов, финансируемых из Инвестиционного фонда, названные являются наиболее капиталоемкими.

Согласно оценкам некоторых экспертов до 2020 г. на развитие производственной и социальной инфраструктуры России потребуются инвестиции в размере более 1 трлн долл. :

– автомобильные дороги – 195 млрд долл.;

– железные дороги – 204 млрд долл.;

– электроэнергетика (РАО «ЕЭС России») – 462 млрд долл.;

– здравоохранение – 380 млрд долл.

Значительная часть этих программ будет финансироваться из Инвестиционного фонда.

Еще одна особенность инвестиционного процесса по финансированию проектов из Инвестиционного фонда заключается в высоких затратах на разработку проектной документации. Это связано не только с масштабностью проектов, но и с тем, что документация практически по всем этим проектам разрабатывалась еще в советское время. За прошедшие годы работы по ее актуализации не проводились, технические, финансовые и иные параметры не пересчитывались, между тем стандарты, нормы и регламенты значительно изменились, да и структура цен и принципы их формирования в условиях рыночной экономики сегодня совсем иные, чем двадцать лет назад в СССР. И, по существу, сейчас в России нет сформированных крупных стратегически важных проектов, для которых была бы разработана и экономически просчитана проектная документация.

Устранить этот барьер государство предполагает за счет средств Инвестиционного фонда или федерального бюджета, профинансировав разработку практически всей проектной документации. Лишь по нескольким проектам такая документация оплачивалась компаниями (например, «Татнефтью» – для комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в Нижнекамске).

Для разработки проектной документации, удовлетворяющей современным требованиям, необходимы значительные ресурсы. Так, при создании производственно-инфраструктурных кластеров «Комплексное развитие Южной Якутии» и «Урал Полярный – Урал Промышленный» по каждому проекту предполагается выделить более 6 млрд руб. только на разработку проектной документации.

Суммарный объем инвестиций при реализации одобренных проектов, т.е. прямые инвестиции в экономику Российской Федерации, превысят 1,4 трлн руб., из которых 340 млрд руб. (примерно 25%) должны быть выделены Инвестиционным фондом. При этом на каждый бюджетный рубль будет привлечено 2,3 руб. частных инвестиций .