Источник: www.rosteplo.ru

Подходы к Стратегии развития теплоснабжения одобрены рабочей группой

• 7 июня 2016 г.
• 733

«В настоящее время в сфере теплоснабжения существует большое количество вопросов, решение которых надо обеспечивать на законодательном уровне…», - отметил первый заместитель руководителя фракции «Единая Россия» Юрий Липатов.

В Государственной Думе состоялось совещание рабочей группы по разработке и принятию «Стратегии развития теплоснабжения и когенерации в Российской Федерации на период до 2020 года».

Открывая совещание, первый заместитель руководителя фракции «Единая Россия» Юрий Липатов подчеркнул: «В настоящее время в сфере теплоснабжения существует большое количество вопросов, решение которых надо обеспечивать на законодательном уровне. Одна из основных проблем, требующая безотлагательного решения - вопрос работы ТЭЦ в современных рыночных условиях. В настоящее время деятельность теплоэлектроцентралей, которые на единицу топлива выдают два продукта: тепло и электроэнергию, не урегулирована между законами «Об электроэнергетике» и «О теплоснабжении». В итоге теряется эффективность работы ТЭЦ. В этой связи Правительству необходимо скоординировать действия и наладить взаимодействие между Министерством энергетики и Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по решению данного давно назревшего вопроса».

Высказывая свое мнение в поддержку подходов Стратегии заместитель директора департамента государственного регулирования тарифов инфраструктурных реформ и энергоэффективности Министерства экономического развития Дмитрий Вахруков обратил внимание на необходимость более широкого раскрытия в Стратегии решения проблем муниципального теплоснабжения.

Заместитель председателя правления НП «Совета рынка» Владимир Шкатов отметил, что вице-премьером А.В. Дворковичем в Минэнерго России возвращен на доработку проект «Энергетическая стратегия России на период до 2035 года» в связи с отсутствием, по мнению вице-премьера, понятных перспектив развития энергетики за 5-летним горизонтом.

По мнению В. Шкатова, увязать между собой все программы развития энергетических систем - задача будущего, а в настоящее время необходимо разрабатывать и принимать Стратегии по отдельным отраслям и очень правильно, что в проекте Стратегии развития теплоснабжения и когенерации в Российской Федерации на период до 2020 года предлагается увязка работы рынков электрической и тепловой энергии через решение проблемы ТЭЦ.

Подводя итог совещания, Ю.А. Липатов отметил, что проблемами теплоснабжения, которые всегда появляются на стыке взаимодействия ведомств, Правительство РФ в вопросе координации их деятельности ведёт недостаточно активную работу. В этих условиях Государственная Дума федерального собрания Российской Федерации и самая крупная партийная фракция в Госдуме вынуждена обращать на это внимание руководителей и федеральных органов исполнительной власти и Правительства Российской Федерации.

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

В соответствии с требованиями Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» настоящая отраслевая стратегия должна определять цели и задачи государственного и муниципального управления теплоснабжением. Сведение в одном документе всех основных проблем отрасли позволяет перейти от практики отдельных правительственных поручений к систематизированной работе по комплексу взаимосвязанных проблем.

Теплоснабжение в существенной степени регулируется не только общим и своим отраслевым законодательством, но и отраслевым законодательством смежных отраслей, включая жилищное хозяйство, водоснабжение, топливоснабжение и электроэнергетику. В теплоснабжении не стоит задача увеличения объемов товарной продукции, так как качество отопления и горячего водоснабжения можно обеспечить при сокращении потребления тепловой энергии за счет модернизации подключенных зданий. По этим причинам в настоящей стратегии рассмотрена часть проблем смежных отраслей и отраслевые вопросы энергосбережения.

Стратегия разработана на период в 5 лет, что определяется возможностью ее достаточно быстрого внедрения для решения накопившихся проблем и необходимостью постановки после этого принципиально других задач. Для преодоления возможности устаревания положений Стратегии предусматривается ее ежегодная актуализация.

1.1. Российская система теплоснабжения

За 115 лет развития российская система теплоснабжения стала самой большой в мире, обеспечивая более 40% мирового централизованного производства тепловой энергии. Она состоит из 50 тыс. локальных систем, обслуживаемых 18 тысячами предприятий. Потребление тепловой энергии составляет около 2 млрд Гкал в год, в том числе от централизованных систем 1,4 млрд Гкал. Рынок тепловой энергии - один из самых больших монопродуктовых рынков страны.

С начала рыночных реформ 1990-х годов отрасль теплоснабжения обычно рассматривалась как необходимая, но второстепенная по сравнения с электроэнергетикой и топливными отраслями. Но, постепенно, пришло осознание ее ключевой роли в экономике страны:

§ Производство тепловой энергии относится к обеспечивающим отраслям российской экономики, в условиях нашего климата теплоснабжение обеспечивает саму возможность жизнедеятельности граждан.

§ На производство тепловой энергии расходуется 320 млн т.у.т., или 33% потребления первичной энергии в России, а с учетом самостоятельного теплообеспечения, эта доля приближается к 50%, что сопоставимо и с российским экспортом углеводородов.

§ Необходимость нести бремя расходов на обогрев помещений снижает конкурентоспособность отечественных предприятий. Население платит за отопление и горячее водоснабжение больше, чем за все остальные услуги ХКХ вместе взятые.

§ Комбинированное производство тепловой и электрической энергии, независимо от типа и срока службы теплофикационного оборудования, имеет энергетическую эффективность, превышающую все самые современные и даже перспективные способы производства электроэнергии. Сокращение доли когенерации может привести к существенному росту стоимости электроэнергии.

§ Теплоснабжение постепенно становится инвестиционно привлекательной отраслью, в которой весьма быстро увеличивается доля частных владельцев и операторов.

§ Совместная выработка тепловой и электрической энергии на ТЭЦ относится к относительно “чистым” производствам и её развитие поддерживается развитыми странами наравне с нетопливной энергетикой. Международные ограничения на использование “нечистой” энергии в обозримом будущем не коснутся газовой когенерации, обеспечивающей электроэнергией и теплом локальные системы городов.

В последние годы активно обсуждаются принципиально разные модели развития теплоснабжения в стране.

1.2. Цель и задачи развития

Целью развития отрасли является обеспечение повсеместного качественного и надежного теплоснабжения наиболее экономичным образом. Вследствие длительного периода использования модели тарифообразования, основанной на подтверждении затрат, в отрасли накопился существенный потенциал снижения издержек, важно обеспечить развитие теплоснабжения без существенного роста тарифов и перетока инвестиций из нерегулируемых отраслей.

Система отраслевого регулирования должна обеспечить формирование эффективного рынка теплоснабжения и когенерации при соблюдении баланса интересов хозяйствующих субъектов и потребителей, включая следующие задачи:

§ Снижение количества нормативных актов и упрощение государственного регулирования, обеспечение простоты, проработанности и долгосрочности законодательных нововведений.

§ Тарифное дерегулирование как противозатратный механизм выравнивания тарифной базы, с увеличением ее у недотарифицированных организаций за счет снижения у организаций с чрезмерным тарифом.

§ Создание для теплоснабжающих организаций экономических стимулов к энергосбережению у потребителей.

§ Обеспечение конкурентоспособности ТЭЦ, предотвращение вывода их из эксплуатации с компенсационными затратами, превышающими стоимость реконструкции.

§ Внедрение конкурсных формализованных процедур поставки тепловой энергии от нескольких источников в единую систему теплоснабжения, формирование правил очереди при равных ценах поставки.

§ Возврат регулирования отношений, связанных с горячим водоснабжением, в законодательство о теплоснабжении.

§ Поставка ресурса «на стене» многоквартирного жилого дома с возможностью самостоятельного выбора жителями методики распределения оплаты из набора рекомендованных.

§ Повышение технического уровня систем теплоснабжения, переход к 50-ти летнему сроку службы вновь прокладываемых тепловых сетей.

II. НАДЕЖНОСТЬ И КАЧЕСТВО ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ

2.1. Мониторинг надежности

С 2010 года МЧС регистрирует в системах теплоснабжения от 2 до 5 чрезвычайные ситуации в год. По сравнению с 90-ми годами прошлого века, их количество снизилось в десятки раз.

В то же время, по данным Ростехнадзора, в последние годы начался обратный процесс роста количества значительных отключений потребителей. Если в отопительный период 2010-2011 годов Ростехнадзор по информации из регионов зарегистрировал 8 аварийных ситуаций, то в сезон 2015-2016 годов их было 136 (из них 3 расследуемых Ростехнадзором), а 2016-2017 годов 348 (из них 8 расследуемых Ростехнадзором).

По результатам мониторинга Минстроя России в отопительный сезон 2016-2017 годов аварийность в тепловых сетях снизилась на 40%, а сетях горячего водоснабжения на 33%.

В соответствии с данными «Рейтинга эффективности систем теплоснабжения» сформированным Минэнерго РФ, в 2017 году в 19 субъектах РФ наблюдалась нулевая аварийность тепловых сетей (включая Санкт-Петербург), что нельзя признать достоверным.

По данным Росстата России число аварий на источниках теплоснабжения и тепловых сетях в 2016 году составило 5880 против 5799 в 2015 году.

Более достоверная информация содержится в схемах теплоснабжения конкретных поселений, в то же время, при наличии нескольких федеральных информационных систем, необходимо признать явное несовершенство мониторинга надежности теплоснабжения. Достоверно известно только о крупных длительных отключениях, так как они широко освещаются в СМИ.

Общее состояние оборудования систем теплоснабжения можно оценить, как относительно надежное. В то же время в нескольких крупных городах повреждаемость тепловых сетей достигла уровня 3-5 повреждений в год на 1 км. сети в двухтрубном исчислении. Повсеместно увеличивается средний срок службы магистральных сетей.

Проблемой многих поселений является неготовность комплекса систем энергоснабжения к нерасчетным или даже расчетным похолоданиям и игнорирование этой проблемы как участниками рынка, так и органами власти всех уровней.

Нормативно закрепленная государственная и муниципальная система управления надежностью в теплоснабжении состоит из нескольких составляющих:

Разработки и утверждения схем теплоснабжения, включающих расчет надежности;

Анализа и оценки систем теплоснабжения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с разделением систем на высоконадежные, надежные, малонадежные и ненадежные, и определение ими системы мер по повышению надежности для малонадежных и ненадежных систем;

Проверки на готовность к отопительному периоду поселений, теплоснабжающих и теплосетевых организаций, потребителей;

Функционирования системы предупреждения ЧС, включая систему мониторинга, оценку вероятности, возможные сценарии, меры по предупреждению, оценку готовности к оперативной локализации и устранению последствий.

В большинстве поселений вышеперечисленные действия осуществляются без профессиональной поддержки, через рабочие группы и штабы, а в значительной степени вообще не выполняются. В 2017 году паспорта готовности к отопительному периоду из 4705 муниципальных образований паспорта готовности к отопительному периоду получили 3736 или менее 80%, но по большинству из них не проведена даже оценка вероятности крупных аварий. В результате никто не знает, в каком поселении могут быть проблемы следующей зимой.

Учитывая существенные социальные и экономические последствия аварий в системах теплоснабжения, необходимо на федеральном и региональном уровнях организовать квалифицированную непрерывную работу по следующим направлениям:

Автоматизированный мониторинг и прогнозирование надежности систем теплоснабжения с определением интегрального показателя надежности и оценкой существенных факторов, влияющих на нее;

Подготовка ежегодного доклада и оперативной информации для органов власти и организаций;

Разработка и сопровождение оперативных комплексов мер, обеспечивающих повышение надежности в наиболее проблемных поселениях, с приоритетом использования внутренних резервов;

Разработка и внедрение типовых проектов улучшений;

Оперативная разработка и сопровождение планов ликвидации аварий;

Создание института антикризисных управляющих;

Экспертиза схем, программ, комплексов мер, актов готовности по проблемным поселениям.

2.2. Проверка готовности к отопительному периоду

Законом «О теплоснабжении» определена обязательность проверки готовности к отопительному периоду муниципальных образований, теплоснабжающих и теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии. Функция проверки муниципальных образований возложена на Ростехнадзор, а проверку теплоснабжающих организаций и потребителей должны организовать муниципальные органы власти.

Действующие Правила оценки готовности к отопительному периоду, утвержденные Минэнерго России, требуют оценки не только объемов проведенных ремонтных работ, как было принято ранее, а и готовности к выполнению производственных функций, обеспечивающих надежность теплоснабжения. Муниципалитеты оказались не готовы к повышению качества проверок. В то же время большинство теплоснабжающих организаций может обеспечить качественную подготовку к отопительному периоду и надежность теплоснабжения без детальных процедур проверки государственными и муниципальными органами власти.

Для ликвидации избыточных бюрократических и контрольных процедур следует ввести риск-ориентированный подход к оценке готовности субъектов к отопительному периоду, основанный на результатах мониторинга показателей надежности и декларациях, а не на физических проверках.

В случае предоставления субъектом хозяйствования недостоверной информации должны предусматриваться существенные штрафы.

Объектные проверки должны проводиться обязательно в отношении ненадежных и малонадежных систем, а также надежных систем с отрицательной динамикой показателей.

Программы подготовки к отопительному периоду для поселений с ненадежными и малонадежными системами должны включать расчет прогноза коэффициентов надежности на следующий отопительный период и быть согласованы с Ростехнадзором, для подтверждения достаточности запланированных мероприятий. Если при проверке готовности к отопительному периоду будет выявлено невыполнение намеченных мер, то дальнейшие действия должны предприниматься в рамках региональной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Обязательной частью системы предупреждения и ликвидации ЧС должна стать также проработка возможных сценариев каскадных аварий, начинающихся с ограничений по любому виду энергоресурсов. Во всех поселениях раз в год должны проводиться комплексные противоаварийные тренировки по разным сценариям нештатных ситуаций в энергоснабжении, с отработкой возможных цепочек каскадного развития аварий во взаимосвязанных системах тепло-, электро-, водо- и газоснабжения.

За последние 25 лет не проводились исследования топливного баланса и структуры энергетических мощностей с точки зрения комплексной энергетической безопасности. Территориальные балансы тепловой и электрической мощности не рассчитываются для условий ограничения или полного прекращения газоснабжения. Не производится сравнение приведенных затрат на создание и эксплуатацию устройств обеспечения резервным топливом и альтернативное развитие газотранспортной системы, в том числе с использованием СПГ.

На уровне государства и регионов необходимо выполнить названные исследования и разработать комплекс мер исправления ситуации.

2.3. Комплекс мер для ненадежных систем

Отнесение системы теплоснабжения поселения к ненадежной обычно означает такой уровень ее состояния, при котором сама теплоснабжающая организация оказывается уже не в состоянии переломить ситуацию. Обычно не помогает и смена оператора.

Для подобных систем необходимым условием оздоровления является разработка качественной схемы теплоснабжения как антикризисного плана с включением в нее комплекса мер по санации организации (управление, первоочередные мероприятия, использование внутренних ресурсов) и обеспечению текущей надежности. Схемы таких поселений должны проходить экспертизу в уполномоченном федеральном органе власти или в определенной им профессиональной организации.

При невозможности привлечения внешних инвесторов, для реализации разработанных мероприятий должны привлекаться средства бюджетов всех уровней, по процедурам предупреждения чрезвычайных ситуаций.

2.4. Промышленная безопасность и технический надзор

Федеральным законом № 116-ФЗ от 24.07.1997 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» регулируется надежность только отдельных элементов систем теплоснабжения. Под действие закона попадает большая часть оборудования этих систем, так как оно либо работает под давлением, либо относится к взрывоопасному. По принятой классификации подавляющий объем оборудования систем теплоснабжения относится к опасным производственным объектам IV категории. Для него обязательным является только предоставление в Ростехнадзор сведений об осуществлении производственного контроля.

Необходимо четко разграничить понятия надежности и безопасности:

Надежность теплоснабжения определяется совокупным состоянием систем теплоснабжения и представляет собой рыночную категорию, а требования к уровню надежности должны устанавливаться тем, кто ее оплачивает, т.е. потребителями, выбирающими доступную по платежам категорию надежности;

Безопасность процессов теплоснабжения определяется техническим состоянием конкретного оборудования, минимальные требования к безопасности должны определяться государством.

Для энергоснабжающих организаций и инвесторов существенным фактором внешнего риска является непредсказуемость появления новых требований надзорных органов, не обеспеченных тарифным финансированием. Нереализуемость этих мероприятий без дополнительного финансового источника способствует коррупции.

Необходимо ввести процедуру увязки утверждения инвестиционных программ и тарифов с появлением предписаний, требующих существенного финансирования. Новые требования должны иметь разумный срок внедрения.

2.5. Требования к качеству теплоснабжения, закрепленные в условиях договора

Для защиты прав потребителей, с одной стороны, и для предотвращения необоснованного антимонопольного преследования теплоснабжающих организаций, с другой стороны, необходимо разработать типовые формы договоров, как приложение к «Правилам организации теплоснабжения», четко определив ответственность обеих сторон.

Надежность и качество обеспечиваются в интересах потребителей. Потребители должны заказывать уровень качества и надежности и получать компенсации при его нарушении. Необходимо предусмотреть установление в договорах соразмерной компенсации за нарушения качества и надежности теплоснабжения, выплачиваемых непосредственно пострадавшим потребителям. Размер этих штрафов должен стимулировать теплоснабжающие организации поддерживать необходимый уровень надежности и качества, в том числе через проведение ремонтных кампаний, работу с контрагентами, настройку систем и так далее.

В то же время необходимо отменить все существующие сегодня прочие штрафующие коэффициенты, как забюрократизированные и неэффективные.

2.6. Дополнительные меры по преодолению негативных тенденций, влияющих на надежность теплоснабжения

Необходимы меры:

§ В последние годы кратно увеличилось количество случаев отказа промышленных предприятий от теплоснабжения жилых районов из-за установления необоснованно низких тарифов, а также из-за избыточного государственного контроля и регулирования. Муниципалитетам сложно найти инвестора на строительство замещающих теплоисточников и средства на компенсацию убытков от продолжения деятельности по теплоснабжению на трехлетний законодательно допустимый срок отсрочки вывода из эксплуатации. Для организаций, осуществляющих теплоснабжение сторонних потребителей как неосновной вид деятельности, необходимо право упрощенного метода тарифообразования (метод аналогов или долгосрочная тарифная формула) и ограничение количества контрольных проверок, максимум одной комплексной проверкой в год.

§ Передача муниципального имущества в аренду или концессию регулярно приводит к появлению псевдоинвесторов, специализирующихся на контроле финансовых потоков и судебных разбирательствах с концедентом. Вместо повышения надежности местные органы власти имеют новые проблемы и возвращаются к муниципальному управлению. Так как сегодня качественная подготовка договора аренды или концессионного соглашения это длительный и дорогостоящий процесс, необходимо организовать бесплатную методическую помощь муниципалитетам включая формализацию договоров и тиражирование лучших практик.

§ Увеличение количества убыточных теплоснабжающих организаций определяет нехватку средств на проведение ремонтов и модернизации оборудования. Введенный в 2015 году норматив предпринимательской прибыли номинально составляет 5% от НВВ за вычетом топлива и потерь, что фактически соответствует 1,5- 2% НВВ. Это сегодня явно недостаточно с учетом реальной платежной дисциплины, инфляции и иных отраслевых факторов. Решение проблемы состоит в переходе на принципы бенчмаркинга и тарифные формулы.

§ Массовые нарушения качества теплопотребления, включая завышение расхода теплоносителя и температуры возвращаемого теплоносителя, приводят к соответствующей разбалансировке всей централизованной системы теплоснабжения. Необходимо нормативно определить особенности применения штрафных санкций для нарушающих режим потребителей в виде фиксированных повышающих коэффициентов к стоимости потребленной тепловой энергии. Должна быть определена методология фиксации нарушения и условия освобождения потребителя от оплаты санкций.

§ Снижение профессионального уровня руководителей теплоснабжающих организаций стало в последние годы массовым явлением. Необходимо возобновить понятие «обязательного минимума знаний» для первых руководителей с дистанционной сдачей экзаменов не аффилированным лицам, и восстановить квалификационные категории.

III. ТАРИФНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

3.1. Соблюдение баланса интересов поставщиков и потребителей

При российском климате и уровне платежеспособности населения невозможно решать проблемы теплоснабжения только за счет роста в тарифах инвестиционной составляющей. Необходимо принимать все возможные меры стимулирования процессов, обеспечивающих реальное снижение системных затрат при разумных надежности и качестве:

Снижение издержек поставщика включая продление ресурса оборудования;

Уменьшение количества посредников, укрупнение теплоснабжающих и теплосетевых организаций;

Поддержка энергосбережения у потребителей с частичной тарифной компенсацией, при снижении уровня платежей;

Схемная оптимизация, включая конкуренцию проектов и организаций, развитие когенерации, разумную децентрализацию и т.д.

Тариф, это цена единицы товара, соответствующая его качеству, но весь период государственного регулирования тарифов в теплоснабжении оценивался не товар, а затраты на процесс его изготовления, что приводило к практической невозможности стимулирования повышения эффективности самого процесса. Сказывалась также специфика отрасли теплоснабжения, заключающаяся в первую очередь в том, что у самого товара - тепловой энергии нет критериев качества, они опосредовано описываются через характеристики теплоносителя и системную надежность.

В 2010 году с принятием 190-го ФЗ «О теплоснабжении» был начат переход к взаимоувязанному отраслевому законодательству. Не смотря на многочисленные недоработки, отраслевой характер закона позволил заложить основополагающие конструкции, не вызывающие сомнений и сегодня:

Наличие нескольких товаров и услуг, оплачиваемых по собственным тарифам (тепловая энергия, теплоноситель, мощность, резервная мощность, услуга по передаче, услуга по присоединению);

Организация коммерческого учета поставляемых товаров;

Понятие теплоснабжающей организации, единой теплоснабжающей организации, теплосетевой организации, понимание кто у кого что покупает и за что отвечает, договорные конструкции между ними и с потребителем;

Права и обязанности потребителя;

Статус схем теплоснабжения определяющих тарифные последствия принципиальных решений по оптимизации системы, ее развитию, распределению нагрузки, ликвидации объектов, децентрализации.

Учитывая социальные ограничения по росту тарифов, невозможность учета в них всех желаемых инвестиционных потребностей, муниципалитетам дано право через схему теплоснабжения находить баланс между качеством/надежностью - развитием - ценой.

Законом определены принципы, методы и способы регулирования тарифов, то есть он является полноценным отраслевым законом, определяющим за что конкретно, сколько и кому потребитель или участник процесса теплоснабжения платит. Попытки вернуться к внеотраслевым универсальным методам тарифообразования необходимо признать необоснованными из-за восстановления нетоварных конструкций непонятных потребителям.

Действующая система сдерживания темпов роста тарифов на коммунальные ресурсы без практики системного анализа самих значений тарифов привела к негативным последствиям как для потребителей, так и для теплоснабжающих организаций:

В одних поселениях коммунальные потребители (население) оказались совершенно не защищены от тарифов, установленных на неадекватно высоком уровне, поскольку государство сдерживает в первую очередь темпы роста тарифов, а не его величину;

В других - теплоснабжающие организации оказались поставлены в условия постоянного недофинансирования ремонтных и инвестиционных программ;

Промышленные потребители вынуждены нести нагрузку перекрестного субсидирования из-за искусственного ограничения тарифов коммунальных потребителей.

Сегодня, не смотря на все нововведения, основным подходом в тарифном регулировании остается индексация отдельных видов расходов в процентах от достигнутого уровня. Такая система материально поощряет худшие организации, уже имеющие высокий тариф. Действует антирыночное правило, по которому для обоснования дальнейшего роста высокого тарифа необходимо постоянно поддерживать низкий уровень надежности и высокий уровень расходов. Высокие тарифы провоцируют не улучшения, а необходимость сохранять большие издержки. Нарушается основной принцип справедливости уровня тарифов, по которому более высокий тариф должен соответствовать более высокому уровню качества и надежности.

Все это диктует необходимость перехода на принципиально иные методы тарифообразования, основанные на принципах понятных потребителю и воспринимаемых им как справедливые.

3.2. Основные принципы

Основой ценообразования в отрасли должно стать не регулирование на основе исторически сложившейся базы тарифа, когда главным является регулятор, а формирование тарифных формул, позволяющих потребителю или муниципалитету выбирать тарифное меню и гарантирующих соответствие тарифов уровню качества и надежности теплоснабжения. При этом радикально упрощается процедура утверждения цен (тарифов) с исключением существенной части бюрократических процессов.

Возможно формирование тарифной формулы на основе:

Сравнения с имеющимися аналогами соответствующими уровню качества и надежности;

Нормирования затрат топлива, электроэнергии, срока службы оборудования и других параметров (эталонные затраты), например, двухставочный тариф: ставка за энергию рассчитывается от согласованного удельного расхода топлива, электроэнергии и воды на реализацию (или отпуск) единицы тепловой энергии; ставка за мощность определяется по нормативу на единицу обслуживания (м³, м² подключенных зданий или количество единиц обслуживания);

Предела возможной цены для потребителей, исходя из стоимости альтернативных способов теплоснабжения или теплообеспечения в данной конкретной системе.

Внесенные в 2017 году дополнения в закон «О теплоснабжении» с ценообразованием по модели «альтернативной котельной» положили начало легитимности ценообразования по тарифным формулам. Причем в ценовых зонах введено одновременно несколько типов тарифных формул:

Ограничение цены на тепловую энергию для потребителей расчетным уровнем;

Индексация цены на услуги по передаче тепловой энергии пропорционально изменению предельного уровня цены на тепловую энергию (при наличии разногласий);

Ограничение цены на тепловую энергию, приобретаемую для целей компенсации потерь в тепловых сетях, по уровню цены для конечных потребителей;

Определение цен на тепловую энергию, теплоноситель и услуги по передаче исходя из экономически обоснованных расходов в соответствии с законодательством о бухгалтерском учете (при приостановке вывода из эксплуатации);

Установление цен на тепловую энергию и теплоноситель от источников с учетом только затрат на топливо и ежегодной индексацией пропорционально изменению цен на топливо (на срок рассмотрения разногласий в суде).

Эффективное ценообразование должно строиться исходя из того, что уровень тарифа, с одной стороны, должен быть достаточным для обеспечения конкурентного качества теплоснабжения, с другой, он не должен провоцировать потребителя на поиск альтернатив. Для каждой системы централизованного теплоснабжения имеется несколько опасных уровней тарифов, когда усиливается конкуренция различных типов альтернативных теплоисточников (начиная с квартирных нагревателей горячей воды), то есть имеется тарифный диапазон, в котором проявляются и усиливаются тенденции на отключение от ЦТ. Стоимость альтернативных способов может рассматриваться и как тарифный индикатор - предельный уровень, выше которого не могут устанавливаться цены в системе теплоснабжения.

Применение методов тарификации по тарифным формулам и индикаторам должно способствовать появлению реальных стимулов для снижения издержек, причем для разных систем теплоснабжения оптимальными будут разные методы тарифообразования:

§ Метод эталонных затрат хорошо работает на поддержание сложившегося уровня систем, но плох для развития и санации так как ликвидирует стимулы для теплоснабжающих организаций к затратам на развитие со снижением количества единиц обслуживания. Попытка отнормировать в целом организацию не реализуема из-за бесконечного многообразия конкретных особенностей (плотность нагрузки, схема водоразбора, объем децентрализации по ГВС и отоплению, комплекс видов потребляемого топлива, степень резервирования, пьезометр, климат и т.д.), поэтому возможно нормирование эталонных затрат только на эталонное состояние отдельной системы теплоснабжение с дополнительной тарифной конструкцией учета инвестиционных затрат на достижение эталонного состояния. Все переходные процессы (санация, модернизация, увеличение мощности системы) невозможно оценить по методу аналогов, так как они определяются множеством конкурентных технических и управленческих решений.

§ Метод «альтернативной котельной» хорошо подходит для поселений с единственной теплоснабжающей организацией, так как в таком случае отсутствует конфликт интересов. Необходимо организовать мониторинг внедрения модели для оперативной фиксации возможных рисков злоупотребления ЕТО монопольным положением, оценки эффективности процедур рассмотрения разногласий между участниками рынка и снижения инвестиционной активности организаций, не получивших статуса ЕТО.

§ Метод аналогов или предельных индикаторов, при упрощенных процедурах оформления, является предпочтительным для малых организаций не имеющих возможностей для грамотного проведения тарифной компании.

Могут применяться и смешанные конструкции, например:

§ стоимость эксплуатации одной условной единицы тепловой сети по методу эталонных расходов (протяженность тепловых сетей на единицу нагрузки зависит от объективного параметра - плотности застройки), сформировав расценки на услуги по передаче;

§ затраты на топливо и стоимость эксплуатации энергоисточников по методу аналогов - показателям, достигнутым на аналогичном оборудовании.

Необходимо законодательно предусмотреть возможность применения разных методов тарифообразования. Также требуется ввести в практику добровольные долгосрочные регуляторные контракты в виде тарифных и инвестиционных соглашений между теплоснабжающими и теплосетевыми организациями, регулятором и органом муниципальной или региональной власти, предусматривающие фиксацию тарифной формулы без государственных ограничений по ее типу и конструкции.

3.3. Тарифные дотации

Законодательство об ограничении предельными индексами платы граждан в его сегодняшнем виде подразумевает искусственное ограничение тарифов для всех граждан с компенсацией за счет бюджета разницы между обоснованным размером тарифа и размером, который условно признан доступным. В таком виде компенсация предоставляется всем потребителям ресурса, вне зависимости от того, нуждаются они в поддержке или нет.

Для исключения вышеназванных диспропорций необходимо обеспечить переход к исключительно адресной системе социальной поддержки нуждающихся граждан при предоставлении жилищных и коммунальных услуг, плата за которые формируется, в основном, платежами за теплоснабжение и ГВС.

Только адресная система поддержки обеспечивает ряд ключевых преимуществ по сравнению с принятой сегодня системой сдерживания тарифов для всех граждан:

Четкое понимание количества граждан, нуждающихся в поддержке, что дает возможность проводить более оптимальную бюджетную политику и более эффективно распределять ограниченные средства, а это особенно важно в периоды спадов экономической активности;

Поддержание стоимости ресурсов на реальном уровне стимулирует повышение энергосбережения, а при тотальном субсидировании тарифа механизмы экономии никогда не будут достаточно эффективными.

Только переход от системы дотаций к адресным субсидиям позволит обеспечить относительно безболезненный переход к обоснованному уровню тарифов в городах с заниженным уровнем тарифной базы.

Процедура получения субсидий для тех, кто в них нуждается, должна быть максимально упрощена и стать составной частью действующей системы жилищных субсидий.

3.4. Распределение топлива при производстве тепловой и электрической энергии на ТЭЦ для целей тарифного регулирования

Так как чрезмерно заниженные тарифы большей частью установлены для крупных систем теплоснабжения на основе ТЭЦ, энергетические компании используют все доступные методы для их повышения, в частности “физический” метод разнесения затрат на топливо при комбинированной выработке тепловой и электрической энергии. При таком переходе формально расход топлива на производство тепловой энергии часто оказывается выше, чем на современной котельной, что препятствует расширению зон теплофикации в схемах теплоснабжения. Внедрение современных тарифных конструкций с переходом к реальному уровню тарифов, позволит отказаться от конструкций, противоречащих законам физики.

Распределение топлива, в части комбинированного производства тепловой и электрической энергии, целесообразно осуществляться на следующих принципах:

§ Для обеспечения долгосрочной конкурентоспособности централизованного теплоснабжения удельные расходы топлива на производство тепловой энергии должны быть ниже, чем на самой лучшей котельной.

§ Для обеспечения конкурентоспособности ТЭЦ на рынке электрической энергии, удельные расходы топлива на производство электроэнергии должны быть ниже, чем реальные удельные расходы самой лучшей конденсационной ПГУ ТЭС.

Только в этом случае ТЭЦ будет конкурентоспособна на обоих рынках.

Практически эта задача решается фиксацией удельного расхода топлива по электроэнергии, с расчетом удельного расхода на тепловую энергию по характеристикам оборудования станции.

При работе части оборудования ТЭЦ в режиме котельной (без выработки электроэнергии) удельные расходы должны приниматься как для котельной и «не замешиваться» с общими. Это сегодня приводит к “бумажному” увеличению удельных расходов топлива на выработку электроэнергии и выводу якобы неэффективного оборудования.

Для конденсационной выработки электроэнергии на ТЭЦ удельные расходы должны приниматься как для конденсационной ГРЭС.

3.5. Двухставочный тариф

В настоящее время в подавляющей части поселений на тепловую энергию установлен одноставочный тариф.

Введение двухставочных тарифов (ставки за тепловую энергию и за мощность) позволит достичь решения нескольких актуальных для систем теплоснабжения задач:

Оптимизация затрат на содержание тепловой инфраструктуры, вывод из эксплуатации избыточных генерирующих мощностей и тепловых сетей;

Стимулирование потребителей к выравниванию договорной и фактической присоединенной мощности с высвобождением резервов мощности, которые можно использовать для подключения новых потребителей без создания избыточной инфраструктуры;

Выравнивание финансовых потоков теплоснабжающих организаций за счет «мощностной» ставки, равномерно распределенной по году;

Упрощение перехода на тарификацию по тарифной формуле, не требующей ежегодного согласования;

Стимулирование теплоснабжающих организаций к энергосбережению у потребителей;

Перевод котельных в пиковый режим работы с ТЭЦ без убытков для их владельцев и с существенной общесистемной экономией.

При переводе небольшой части затрат на топливо из переменной в фиксированную часть тарифа, можно получить непривычный для теплоснабжающих организаций результат - чем меньше тепла будут потреблять подключенные здания, тем будет лучше для поставщика, то есть он реально становится заинтересован в энергосбережении.

Для массового внедрения двухставочных тарифов отсутствуют методологические проработки. Необходимо их осуществить и создать возможности для выбора из трех, принципиально различающихся типов тарифов. Общими у них является только переменная ставка, пропорциональная, в основном, удельному расходу топлива на 1 Гкал.

Варианты реализации двухставочного тарифа:

Со ставкой за мощность, пропорциональной тепловой нагрузке (максимальной потребляемой мощности);

Со ставкой за мощность, пропорциональной максимальному циркуляционному расходу сетевой воды;

Со ставкой за мощность, пропорциональной площади (или объему) помещений подключенных зданий.

Необходимо проанализировать плюсы и минусы вариантов и разработать методологию установления двухставочных тарифов, учитывающую выбор варианта в соответствии со спецификой поселения.

В ставке за мощность необходимо учитывать наличие работоспособной системы резервного топлива.

Также необходимо разово признать фактические потери в сетях с оценкой их по объективной методике с одновременным введением показателей снижения по годам.

3.6. Плата за подключение

Практиковавшийся длительное время метод выдачи индивидуальных технических условий для осуществления их самим подключаемым лицом, учитывал все затраты на подключение конкретного потребителя. Для многих застройщиков расходы оказывались чрезмерными, а для других невысокими. Застройщики с высокой платой часто выбирали вариант строительства локальных теплоисточников или обустройства поквартирного отопления. Усреднение ставки за подключение в пределах разумного (нормируемого) расстояния от точки подключения, обеспечивает прозрачность и предсказуемость затрат застройщика и снижает количество отказов от подключения к централизованному теплоснабжению.

Действующая сегодня система стандартизированных тарифных ставок в зависимости от диаметров и типов вновь прокладываемых тепловых сетей, не привела к усреднению платы за подключение. При одной и той же подключаемой мощности и длине сети, плата может различаться в разы в зависимости от конкретной конструкции (набор диаметров, канальная и бесканальная прокладка), что способствует появлению коррупционных договоренностей.

Переход к стандартизированным ставкам в зависимости от подключаемой мощности обеспечит устранение вышеназванных недостатков. Введение дополнительных повышающих коэффициентов, при расстоянии от точки подключения до точки присоединения более установленной нормативной длины, позволит предотвратить экономически нецелесообразные подключения и снизит количество отказов в подключении.

Введение усредненной платы за подключение можно, несомненно, отнести к положительным решениям. Ее можно установить на «справедливом» уровне, то есть не сильно завышая тарифы на тепловую энергию (не в полной мере перекладывая проблемы бизнеса на социальных потребителей), и не завышая плату выше затрат на строительство конкурентного локального теплоисточника.

Необходимо ввести типовое разграничение работ, выполняемых за счет платы за подключение и за счет тарифных поступлений. В плате за подключение учитывать затраты на:

Строительство ответвления к потребителю;

Увеличение диаметров квартальных тепловых сетей (до 300 мм) от камеры-отвода на магистральных сетях;

Строительство новых магистральных тепловых сетей, обосновываемое только подключением новых потребителей.

При разделении типов объектов, финансируемых из платы за подключение и из тарифа, не возникнет проблем с необходимостью корректировки долгосрочных тарифов.

В качестве альтернативного способа определения платы за подключение необходимо ввести метод основанный на использовании 2-х индикаторов, определяемых по результатам ежегодного исследования:

§ Сложившейся по стране средней реальной стоимости подключения 1 Гкал/ч нагрузки (базовая стоимость и повышающие коэффициенты на плотность нагрузки, климат, сейсмичность и удаленность).

§ Предельного уровня платы за подключение, равного сложившейся по стране средней стоимости строительства застройщиком автономного теплоисточника (базовая стоимость на 1 Гкал/ч и повышающие коэффициенты на вид топлива, мощность, сейсмичность и удаленность). Индикатор выступает естественным регулятором: если выставленная плата за техприсоединение окажется больше, то потребители построят собственный источник.

Плату за подключение в конкретном поселении можно устанавливать как базовую (по первому индикатору), умноженную на коэффициенты инфляции; плотности нагрузки в зоне подключения; климата; сейсмичности; удаленности, с верхним ограничением величины платы по второму индикатору (формула цены).

Критерием отказа в подключении будет служить более чем двухкратное превышение расстояния от точки врезки до подключаемого объекта по сравнению с принятой базовой величиной. При подключении объектов находящихся на большем расстоянии, ТСО может выставить плату за подключение выше базовой ставки пропорционально расстоянию, либо, при заинтересованности в подключении, сохранить ее на базовом уровне.

При подключении потребитель должен иметь право выбора между одномоментным внесением платы за подключение или механизмом рассрочки: сниженная (или нулевая) плата за подключение, но обязательство о долгосрочном потреблении тепловой энергии по зафиксированной свободной цене (изменяемой по формуле цены).

Необходимо отменить норму установления платы за подключение в 550 руб. при подключении зданий с нагрузкой менее 0,1 Гкал/ч. В отличие от электроэнергетики, она не имеет никакого социального смысла, а, наоборот, приводит к увеличению платежей социально незащищенных потребителей, через тариф оплачивающих затраты на подключение:

Индивидуальных жилых домов, владельцы которых имеют финансовую возможность строить их непосредственно в крупных поселениях;

Небольших зданий, отопление которых целесообразно осуществлять от нецентрализованных отопительных устройств (их централизованное теплоснабжение убыточно и в процессе дальнейшей эксплуатации).

При комплексном освоении территорий предпочтительна конкурсная процедура определения поставщика тепловой энергии. Проблемой является то, что критерий минимальной платы за подключение не является объективным показателем качества предложения претендента на осуществление теплоснабжения застраиваемого района. Необходимо ориентироваться на приведенные затраты, учитывающие и стоимость поставки тепловой энергии. Критерием выбора может служить лучшая предлагаемая долговременная формула цены на тепловую энергию при фиксированной плате за подключение. Должны быть разработаны типовые условия подобных конкурсов с определением требований к участникам и условий заявок.

При действующей сегодня модели в случае отсутствия технической возможности присоединения, застройщик должен выбрать вариант ожидания корректировки схемы теплоснабжения или согласия на оплату затрат по персональным техническим условиям. Выбор необходимо сделать не обладая информацией ни о сроках корректировки схемы, ни о вероятности внесения в нее необходимых изменений, ни о величине платы по первому и второму вариантам. Необходимо определить порядок обеспечения застройщика сведениями необходимыми для указанного выбора.

3.7. Отмена регулирования

При присоединении к промышленным источникам, источникам организаций, для которых энергоснабжение не является основным видом деятельности, и системам теплоснабжения, построенным без учета в тарифах инвестиций на строительство, можно уже сейчас отменить государственное тарифное регулирование. У нового потребителя остается право построить свой теплоисточник, присоединиться к системе теплоснабжения общего пользования или к недозагруженному источнику промпредприятия по свободной цене и нерегулируемой плате за подключение. Такое решение повысит уровень конкуренции систем теплоснабжения.

IV. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОЛНОТЫ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ТЕПЛОВУЮ ЭНЕРГИЮ

Решения по повышению инвестиционной привлекательности и развитию систем теплоснабжения не могут быть в полной мере реализованны без повышения платежной дисциплины потребителей.

4.1. Долги жителей многоквартирных домов

В любом поселении существует часть жителей, не оплачивающих коммунальные услуги. Если не принять меры к обеспечению высокого уровня полноты платежей граждан, то любое ужесточение ответственности управляющих компаний и теплоснабжающих организаций друг перед другом не обеспечит решение проблемы. Задолженность будет накапливаться у тех или других, в зависимости от изменения правовых норм.

За рубежом проблема обычно решается жесткой позицией судов при принятии решения о принудительном выселении граждан за долги. Телевизионные репортажи по таким случаям приводят к моментальному результату - восстановлению платежей.

Отключение электроэнергии

Самый действенный и оперативный метод стимулирования жителей к своевременной оплате - отключение коммунальной услуги. Но сегодня получается, что:

Отопление и холодную воду отключать нельзя, горячую воду и газ затруднительно;

Реальный срок от неоплаты, до отключения ресурса составляет минимум 3 месяца;

При ограничении электроэнергии житель может оплатить только ее и требовать включения;

На самовольное повторное подключение можно направлять материалы в суд, который присудит штраф в 1 тысячу рублей и только по результатам нескольких обращений в суд можно подвергнуть неплательщика аресту на срок до 15 суток.

Необходимо доработать модель борьбы с неплатежами в МКД, успешно использованную в Казахстане 25 лет назад - связанные платежи (единый платежный документ) без права некомплексной оплаты, а также отключение электроэнергии в квартирах при неоплате любого вида ресурса.

Обеспечение возможности полного сбора платежей управляющими компаниями

Организациям, оказывающим жилищно-коммунальные услуги за счет платы за содержание и ремонт, должны быть обеспечены не только компенсация затрат, но и справедливая доходность, соответствующая уровню риска этого вида деятельности и иным рыночным факторам.

В настоящее время отсутствие возможности легально зарабатывать толкает управляющие организации на незаконные схемы и попытки экономить в ущерб качеству оказываемых услуг. Переход ресурсоснабжающих организаций на прямые платежи граждан увеличивает их затраты, усложняет всю систему расчетов, фактически снимает с управляющих компаний ответственность за достоверность учета.

В договоре управления МКД должны быть закреплены права, обязанности и ответственность каждого собственника помещений за содержание МКД в надлежащем порядке и управление общим имуществом дома, по оплате поставленных коммунальных ресурсов.

Постановлением Правительства РФ должна быть установлена типовая форма договора управления, и должны быть зафиксированы базовые (начальные) условия такого договора, которые применяются «по умолчанию», если собственники не приняли иных решений. В том числе типовой договор устанавливает требования и порядок оплаты поставленных на границу дома ресурсов.

Эти начальные (базовые) условия типового договора определяют порядок исполнения собственниками обязанности по содержанию общего имущества, а также все основные аспекты взаимодействия граждан, исполнителей жилищно-коммунальных услуг и ресурсоснабжающих организаций, в том числе порядок распределения ресурсов на общедомовые нужды, порядок погашения задолженности в случае невнесения обязательных платежей кем-либо из жильцов, например, через формирование специального страхового фонда и т.п.

Такие начальные условия должны подразумевать максимальный уровень защиты граждан с соответствующей такому уровню стоимостью. Эти условия будут стимулировать собственников принимать ответственные и самостоятельные решения.

Приобретая квартиру в МКД, собственник автоматически присоединяется к договору, действующему в таком МКД.

Важно сделать полный сбор платежей выгодным для управляющих компаний. Действующими нормативными актами определено, что при установлении тарифов для теплоснабжающих организаций, учитывается 2% неплатежей населения. Необходимо довести механизм до логического завершения и, в случае ответственности управляющей компании за полноту сбора, нормативно определить их как комиссию УК за обеспечение 100% сбора платежей.

Санкции за неплатежи в отношении управляющей компании должны быть увязаны с действенными санкциями в отношении неплательщиков - физических лиц. УК должна иметь возможность собрать платежи.

Необходимые меры:

Увеличение размера наказания за самовольное подключение электроэнергии после отключения.

Кратное увеличение размера штрафов за повторное самовольное включение электроэнергии;

При превышении совокупной задолженности физического лица по оплате всех видов ресурсов суммы в 100 тыс. руб. рассматривать дела в уголовном делопроизводстве;

Введение предоплаты при нарушениях сроков оплаты;

Разрешение на продажу за долги не только муниципальных, но и приватизированных квартир, либо принудительная передача должником доли в собственности на квартиру (увеличивающейся при дальнейшей неоплате), начислении процентов и арендной платы за пользование чужой собственностью.

Должны получить широкое распространение памятки для жителей по времени введения и типам санкций за несвоевременную оплату.

Поскольку любые способы распределение оплаты коммунального ресурса между жителями МКД имеют недостатки, необходимо предоставить право выбора из нескольких вариантов распределения самим жителям, путем решения общего собрания. При отсутствии выбора принимается базовый вариант, определенный «Правилами оказания коммунальных услуг».

Поставщики коммунальных ресурсов должны отвечать за поставку товаров на входе в дом (с соответствующей оплатой) и никак не участвовать в их распределении.

4.2. Задолженность бюджетных потребителей

Назрела корректировка бюджетного законодательства, предусматривающая обязательность достаточности выделяемых лимитов на оплату коммунальных ресурсов. Они не могут быть меньше, чем уровень потребления за предыдущие годы.

Непомерно раздутый перечень «неотключаемых потребителей» должен быть радикально сокращен. По реально неотключаемым потребителям должна быть введена процедура подтверждения необходимости такого статуса с предоставлением банковских гарантий на оплату при субсидиарной ответственности соответствующего бюджета.

Ответственность за нарушения теплоснабжения при неоплате должны нести неплательщики или тот, кто внес их в список неотключаемых.

В настоящее время накоплены многомиллиардные долги организациями, подконтрольными государству и муниципалитетам (ГУПы, МУПы и т.п.). Реструктуризация их долгов сама по себе ничего не решает, если не будет определен финансовый источник их погашения. Сегодня основным методом является банкротство теплоснабжающей организации и «прощение» всех долгов.

Необходимо произвести повсеместный анализ структуры долгов теплоснабжающих организаций и причин их образования, разделив по типам. По каждому типу разработать типовые модели погашения или списания. Поскольку существенная часть будет отнесена к безнадежным долгам, необходимо найти решения и по ним, иначе процедура банкротств должников будет повторяться бесконечно.

Варианты:

Принудительная продажа муниципального имущества за долги;

Налоговые льготы для организации кредитора;

Сохранение уровня затрат, учтенных в тарифах, при снижении издержек на период, существенно больший, чем срок окупаемости.

Основной механизм - субсидиарная ответственность бюджета за долги подведомственных предприятий либо бюджетные гарантии.

V. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ОТЧЕТНОСТЬ ТЕПЛОСНАБЖАЮЩИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Теплоснабжающие организации подают более тысячи отчетов в год в различные органы власти. Данные этих отчетов не синхронизированы ни по сути, ни по времени, могут содержать разные по форме значения одних и тех же показателей. При этом первичных показателей, которые используются для вычислений большинства данных для этих отчетов, насчитывается всего порядка пятидесяти.

Необходимо кардинально изменить систему отраслевой отчетности теплоснабжающих организаций. В целях минимизации затрат на заполнение отчетов, необходимо обеспечить переход к одной унифицированной базе данных первичных показателей, а на их основе могут быть определены любые прочие. При этом должна быть обеспечена увязка с системами ГИС ТЭК, ГИС ЖКХ, ГИС энергоэффективность, базами данных тарифных органов, Росстата и муниципалитетов. Необходимо организовать первичную автоматизированную верификацию достоверности информации.

В качестве задачи на 3-5 лет должен быть закреплен переход к использованию единой для всех хозяйствующих субъектов отрасли и всех органов власти информационной платформы (базы данных), функционирующей на принципе мультитаблицы. Такая платформа должна заменить все существующие формы отчетности и обеспечить в автоматическом режиме возможность сбора и актуализации данных, а также их агрегацию и преобразование под задачи органов власти и других заинтересованных лиц с разным уровнем доступа, в любых формах и за любой период.

Это позволит исключить дублирование информации и определить единый и понятный всем участникам источник достоверных данных. Также будет радикально упрощен процесс сбора и обработки информации, снижены издержки хозяйствующих субъектов и органов власти.

Явно чрезмерным представляется объем информации представляемый в ГИС ЖКХ, учитывая количество объектов по которым передается информация и затраты времени на идентификацию каждого ввода информации, система в задуманном ранее объеме работать не сможет. Необходимо создавать распределенную систему, опирающуюся на типовые муниципальные и региональные базы данных и расчетные модели.

VI. РАЗВИТИЕ СИСТЕМ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ

6.1. Качество схем теплоснабжения

Федеральным законом «О теплоснабжении» заложен принцип планирования развития через утверждаемые схемы теплоснабжения и инвестиционные программы теплоснабжающих организаций.

Первичный процесс разработки схем теплоснабжения, в основном, закончился. По результатам их массовой проверки в системе качества НП «Энергоэффективный город», соответствующими государственным требованиям можно считать менее 10% от общего количества. Но главным успехом необходимо признать само появление схем теплоснабжения. Важны открытость информации, формулирование проблем и даже само низкое качество схем, как индикатор неспособности конкретных муниципалитетов и теплоснабжающих организаций обеспечить эффективное развитие систем теплоснабжения.

Задача - обеспечить нормативные сроки актуализации схем и их качественную переработку.

Как инструмент государственного и муниципального регулирования в сфере теплоснабжения, схемы должны соответствовать общей цели этого регулирования - обеспечивать качественное, надежное теплоснабжение наиболее экономичным образом. Поскольку качество и надежность можно обеспечить во множестве вариантов, то именно соблюдение условия экономичности создает конкуренцию проектов развития и определяет возможность оценки качества схемы теплоснабжения.

Основная сложность для уполномоченных федеральных и муниципальных органов - обеспечить не только контроль сроков разработки схем, но и их высокое качество, соответствующее цели. Имеется в виду не просто формальное наличие документа и соответствие государственным требованиям всех разделов схем, а и творческая работа по нахождению лучших вариантов.

Необходимо при актуализации схем найти варианты развития в реальных условиях, а не обосновать максимальные объемы инвестиций. Должен быть достигнут максимальный эффект в пределах конкурентного уровня тарифов. Понимая наличие проблем с финансированием реализации уже разработанных схем, муниципалитеты могут организовывать конкурсы на их актуализацию с оплатой исполнителей за снижение затрат при сохранении планируемых эффектов.

Необходимо обеспечить преемственность схем, введя обязательность анализа причин недостижения запланированных в предыдущей схеме ключевых показателей и общей эффективности функционирования теплоснабжения в динамике от базового года, принятого при первичной разработке.

Необходимо также ввести требование обязательности соответствия инвестиционных программ схемам теплоснабжения.

Для систем теплоснабжения, признанных в соответствии с «Правилами организации теплоснабжения» ненадежными и малонадежными, в схеме должен быть определен комплекс мер, обеспечивающих оперативное достижение надежного уровня.

Также необходимо решить проблему защиты интересов инвесторов, приступивших к реализации инвестиционных программ, при изменении инвестиционных условий схем теплоснабжения.

На практике некоторые муниципалитеты осознанно либо затягивают разработку и утверждение схем, либо легко преодолевают процедуру публичных слушаний и принимают схемы с существенными нарушениями, предпочитая сохранение существующих практик:

Регулярного банкротства МУПов без ответственности за накопившиеся долги;

Распределения нагрузки и бюджетной помощи в пользу подконтрольных организаций;

Сдачи имущества в аренду фирмам-однодневкам, с последующей их заменой на такие же;

Оперативного управления теплоснабжением с подконтрольностью финансовых потоков.

В КоАП введено административное наказание для должностных лиц за нарушение требований к схемам и срокам их разработки. В то же время, необходимо защитить муниципалитеты от недобросовестных разработчиков схем, выигрывающих конкурсы за счет ценового демпинга. Разработку схем необходимо считать НИОКР с соответствующими требованиями по квалификации исполнителей.

Тарифные индикаторы также могут быть использованы для формирования технических заданий на разработку или актуализацию схем теплоснабжения, с поручением разработчику найти вариант развития с тарифом ниже тарифного индикатора.

Если схема не прошла своевременно ежегодную актуализацию и в ней на предстоящий год указаны завышенные нагрузки потребителей, соответствующие убытки теплоснабжающей организации от неправильной тарификации должны компенсироваться из бюджета муниципального образования.

Необходимо отменить как необоснованное введенное для ценовых зон положение о схемах теплоснабжения отдельных систем теплоснабжения, которых в городе может быть десятки и даже сотни. Не рассматривая поселение в целом, найти эффективные решения для отдельных районов невозможно.

6.2. Антимонопольное регулирование планирования развития

Планы развития систем теплоснабжения поселений, обосновываемые в схемах теплоснабжения, весьма часто подразумевают ограничение деятельности одного или нескольких хозяйствующих субъектов, включая ограничение нагрузки и планируемых инвестиций. Любой план развития, утверждаемый органами власти, ограничивает возможности конкуренции, основанной на избытке мощностей, принадлежащих разным владельцам.

В логике закона «О теплоснабжении» конкуренция построенных мощностей должна компенсироваться конкуренцией проектов, выбор которых происходит на основе одного критерия - меньшей приведенной стоимости теплоснабжения при равном эффекте по надежности и качеству.

К нарушениям равных условий конкуренции проектов относятся варианты искусственного занижения величины расчетных инвестиционных затрат на реализацию конкретных проектов:

Все виды бюджетной помощи конкретным теплоснабжающим организациям;

Строительство или реконструкция теплоисточников и сетей за счет бюджета с безвозмездной или льготной передачей построенных объектов теплоснабжающей организации на любых законных основаниях;

Строительство блочно-модульных котельных с минимальными затратами и с малым сроком службы;

Занижение стоимости подключения к газовым сетям для теплоснабжающих организаций, аффилированных с топливными компаниями, и даже полный отказ в подключении для других участников рынка;

Занижение инвестором-застройщиком стоимости котельных и тепловых сетей для объектов нового строительства, с целью безусловного включения их в схему теплоснабжения, вместо развития существующих централизованных систем.

Наблюдаются также другие методы ограничения конкуренции проектов:

При равных или спорных экономических условиях, выбор варианта строительства котельных с нарушением законодательного принципа приоритета когенерации;

Явные ошибки в расчетах эффектов конкретных проектов и выбор варианта развития вообще без экономических расчетов;

Игнорирование неравноценности проектов в части надежности теплоснабжения, включая наличие резервного топлива, резервирование источниками, независимость от внешних электрических сетей;

Неэффективное распределение тепловой нагрузки в кольцевых сетях между теплоисточниками, принадлежащими разным владельцам, используемое, в том числе, и для обоснования неэффективности существующего источника и необходимости строительства нового;

Создание препятствий доступу на рынок новых хозяйствующих субъектов, предлагающих собственные проекты развития.

Внедрению рассматриваемого антимонопольного регулирования мешает необходимость привлечения квалифицированных экспертов и сложившийся стереотип о наличии конкуренции только на товарных рынках.

Нарушения в схемах теплоснабжения часто настолько очевидны, что нет сложностей в доказательной базе, но практика псевдообоснований постоянно совершенствуется. В то же время, в некоторых случаях новые объекты строятся вообще без обоснования в схемах.

К методам борьбы с подобными нарушениями относится не только экспертиза и антимонопольное преследование, но и ограничение уровня тарифов и платы за подключение по индикаторам и тарифным формулам, совершенствование требований к порядку разработки и утверждения схем, конкурсы на право подключения нагрузки в кольцевых сетях и в районах массовой застройки, экспертный анализ эффективности использования бюджетных средств.

6.3. Комплексное планирование развития

Необходимо обеспечить совместное планирование развития систем теплоснабжения и иных систем жизнеобеспечения (электроснабжения, газоснабжения). В частности, СиПР регионов должны оценивать объемы и максимумы электроотопления, возможности замещения его другими способами обогрева, либо использования тепловых насосов и теплонакопителей разных типов.

Взаимовлияние систем теплоснабжения и систем электроснабжения в России огромно и не имеет мировых аналогов. Схемы теплоснабжения определяют не только развитие тепловых сетей, но и строительство ТЭЦ. Критический анализ суммы схем теплоснабжения в целом по региону позволит прогнозировать объемы ввода распределенной генерации. Фактически организация планирования от потребностей города позволит перейти к принципиально другим методам планирования энергетики страны, не «сверху» - путем покрытия потребности в энергоресурсах за счет крупных федеральных станций и сетей, а «снизу» - путем прогнозирования потребности каждого поселения, определения перспектив местной генерации и отнесения на федеральный уровень только обеспечения недостающей потребности.

Применяемая сегодня технология планирования сразу на уровне единой энергосистемы приводит к излишним инвестициям, созданию излишков мощности во всех элементах энергосистем и сохранению низкого уровня эффективности всей российской энергетики.

В газифицированных районах развитие систем теплоснабжения не может быть обеспечено без координации с развитием систем газоснабжения. В то же время сегодняшняя процедура подключения к газовым сетям новых или реконструируемых теплоисточников чрезвычайно длительна и непрозрачна.

Необходимо упростить бюрократические процедуры и для дефицитных регионов определить правила «очереди», включая приоритетность перераспределения высвобождаемого газа в результате реализации энергосберегающих мероприятий и оптимизации структуры энергоисточников.

Должны быть решены также следующие вопросы.

Ликвидирована плата за недобор газа и повышающие коэффициенты за его перерасход, проявившихся по климатическим причинам и в результате энергосбережения на объектах теплоснабжающей организации и потребителей;

Осуществлена проработка требований и стимулов к наличию на энергоисточниках резервного топлива при наличии общесистемного резервирования;

Осуществлена проработка сравнительных вариантов создания производства и запасов сжиженного газа вместо резервного топлива в котельных и газотурбинных установках;

Ликвидировано перекрестное субсидирование цен на бытовой газ ниже цен для котельных, когда жители, получающие тепло из централизованной системы теплоснабжения, компенсируют низкую стоимость газа для жителей, имеющие собственные бытовые отопительные и горячеводные котлы (при объективно более высокой себестоимости).

Планирование развития систем теплоснабжения должно осуществляться с учетом энергосбережения у потребителей. Необходимо ввести требования по увязке программ энергосбережения и схем теплоснабжения.

Массовая разработка схем теплоснабжения поселений подтвердила наличие проблемы завышенных инвестиционных потребностей, необходимых для обеспечения качества теплоснабжения и подключения новых потребителей. Отталкиваясь от существующей ситуации завышенных расходов теплоносителя, чрезмерных теплопотерь в сетях и подключенных зданиях, в схемах повсеместно планируется увеличение мощности энергоисточников и диаметров тепловых сетей.

Одновременно в программах энергосбережения предусматривается снижение теплопотребления подключенных зданий и потерь в сетях, причем высвобождение мощности обычно обходится существенно дешевле чем создание новой. Логично было бы отдать приоритет реализации энергосберегающих мероприятий, но существующая система государственного регулирования затрудняет объединение замещающих процессов.

Должны быть определены принципы введения расценок на мощность, высвобождаемую в процессе осуществления энергосберегающих мероприятий. Расценки должны соответствовать востребованности мощности для повторного использования либо возможностям вывода из эксплуатации части энергетических объектов.

Необходимо создать реестр высвобождаемой мощности в результате сноса зданий, их капитального ремонта, замены окон на стеклопакеты и т.д. Еще более полезен реестр потенциальных проектов высвобождения мощности, реализовать которые можно при появлении потребности. Выявление этого потенциала и определение зон перераспределения должны стать одними из основных задач энергоаудита и программ энергосбережения.

6.4. Энергоснабжение изолированных районов

До 70% территории России не охвачено федеральными электрическими сетями, соответственно эти районы являются приоритетными для развития малой энергетики, так как для нее просто нет альтернативы. Себестоимость производства тепловой и электрической энергии в этих районах чрезвычайно высока и определяется в основном стоимостью привозного топлива. В настоящее время снабжение таких районов практически полностью дотируется за счет средств федерального бюджета.

Именно в этих районах наиболее перспективно использование местных возобновляемых энергоресурсов, использование возможностей когенерации и энергосбережения в потреблении. Однако бюджетный кодекс в настоящее время не позволяет учитывать экономию от реализации подобных мероприятий, как минимум на срок окупаемости плюс 2 года.

Необходимо внести изменения в бюджетный кодекс, разрешающие при достижении экономического эффекта учитывать экономию бюджетов верхних уровней, распределяемых через межбюджетные трансферы.

6.5. Индивидуальные тепловые пункты

Развитие систем теплоснабжения должно осуществляться с учетом установки ИТП и постепенной ликвидации центральных тепловых пунктов.

Переход на ИТП с независимой закрытой схемой подключения со стороны потребителя и качественной автоматикой учитывающей влияние тепловыделений, солнца, ветра и дождя, обеспечивает:

Возможность подбора температурного графика теплоносителя персонально для каждого здания и обеспечение основного закона регулирования - обратной связи, например, по температуре воздуха в характерном помещении или температуры обратного теплоносителя с исключением недотопов и перетопов;

Самостоятельное определение времени начала и окончания отопительного сезона;

Повышение качества горячей воды;

Предотвращение проникновения гидравлических ударов из теплосети в подключенные здания.

Однако сегодня теплоснабжающие организации не могут закладывать в инвестиционные программы расходы на энергосбережение у потребителей, даже если это выгодно им самим.

Несмотря на очевидные выгоды, установка ИТП зачастую не поддерживается собственниками помещений. Проблема в том, что ИТП часто не окупаются за счет снижения уровня платежей от уменьшения объемов потребления. Так как, в соответствии с жилищным кодексом, ИТП является общедолевой собственностью собственников квартир, расходы на их эксплуатацию и ремонт должны оплачиваться жителями по защищенной статье расходов - обслуживание дома, с ее существенным увеличением, что воспринимается резко негативно и не ассоциируется с энергосбережением и даже с некоторым возможным снижением тарифов на тепловую энергию. В результате случаи реализации проекта со стороны потребителей без бюджетного финансирования чрезвычайно редки.

Проект не поддерживается и большинством управляющих компаний из-за отсутствия предсказуемых расценок на эксплуатацию ИТП, ответственности за сохранность сложной техники, большей точности определения объемов сливов теплоносителя внутри здания и боязни возникновения небалансов по теплосодержанию горячей воды.

Эффектов от реализации проекта со стороны теплоснабжающей организации существенно больше:

Ликвидация трубопроводов горячего водоснабжения с соответствующим сокращением расходов на ремонты и теплопотери;

Сокращение длины остальных квартальных теплосетей;

Существенное сокращение затрат на химводоподготовку (при «закрытии» открытой схемы);

Возможность в широких пределах варьировать температурные и гидравлические режимы в теплосети с передачей по существующим сетям большей мощности и разгрузкой циркуляционных насосов;

Возможность работы тепловых сетей с переменными режимами и качественно-количественным регулированием, что позволит обеспечить меньшие механические нагрузки на трубопроводы тепловых сетей, в крупных системах вывести из работы часть насосных станций и перевести котельные в режим пиковой работы совместно с ТЭЦ;

Снижение опасных последствий гидравлических ударов;

Возможность организации относительно более дешевого и достоверного учета;

Реальный контроль и предотвращение сливов теплоносителя и горячей воды;

Увеличение реализации горячей воды с замещением электрических квартирных водонагревателей массово устанавливаемых из-за низкого качества горячей воды в открытых системах;

Ликвидация необходимости дорогостоящей реконструкции ЦТП при подключении новых зданий;

Возможность применения маломощного, надежного оборудования, что приводит к снижению суммарных эксплуатационных расходов в случае эксплуатации ИТП теплоснабжающей организацией;

Высвобождение помещений ЦТП и прилегающих земельных участков.

Создание совершенных систем теплоснабжения без систем регулирования в подключенных зданиях невозможно. Все успешные проекты модернизации реализовывались одновременно и в теплоснабжении, и в теплопотреблении.

Одним из вариантов модели реализации проектов по установке ИТП с ликвидацией ЦТП является заключение энергосервисных договоров между ТСО и управляющей организацией. Для этого необходимо разработать экономическую модель и тип контракта, обеспечивающих учет всех положительных и отрицательных эффектов, возникающих при реализации проекта у потребителей, управляющих компаний и теплоснабжающих организаций.

Поскольку в стране существуют тысячи ИТП, принадлежащих теплоснабжающим организациям, должен быть срочно решен вопрос разрешения теплоснабжающим организациям безвозмездного размещения в жилых зданиях и у других потребителей устройств регулирования теплопотребления и приготовления горячей воды. Потребитель, при наличии возможности, не должен иметь права препятствовать размещению в своих зданиях подобных устройств за счет теплоснабжающей организации.

6.6. Цифровизация систем теплоснабжения

Особенностями теплоснабжения являются жесткое взаимовлияние режимов теплоснабжения и теплопотребления, а также множественность точек поставки нескольких товаров (тепловая энергия, мощность, теплоноситель, горячая вода). Цель теплоснабжения, не обеспечение генерации и транспорта, а поддержание качества названных товаров для каждого потребителя.

Эта цель достигалась относительно эффективно при стабильных расходах теплоносителя во всех элементах системы. Применяемое в России “качественное” регулирование по самой своей сути подразумевает изменение только температуры теплоносителя. Появление зданий с регулируемым потреблением обеспечило непредсказуемость гидравлических режимов в сетях из-за изменения расходов на вводе подключенных зданий. Жалобы в соседних домах пришлось ликвидировать завышенной циркуляцией и соответствующими массовыми перетопами.

Применяемые сегодня гидравлические расчетные модели, не смотря на их периодическую калибровку, не могут обеспечить учет отклонений расходов на вводах зданий из-за изменения внутренних тепловыделений и потребления горячей воды, а также влияния солнца, ветра и дождя. При фактическом качественно-количественном регулировании, необходимо “видеть” систему в реальном времени и обеспечить:

Контроль максимального количества точек поставки;

Сведение текущих балансов отпуска, потерь и потребления;

Управляющее воздействие при недопустимом нарушении режимов.

Управление должно быть максимально автоматизированным, иначе его просто невозможно реализовать. Задача состояла в том, чтобы добиться этого без чрезмерных затрат на оборудование контрольных точек.

Сегодня, когда в большом количестве зданий имеются измерительные системы с расходомерами, датчиками температуры и давления, использовать их только для финансовых расчетов неразумно. “Цифровая” система управления теплоснабжения должна быть построена на обобщении и анализе информации «от потребителя».

При создании АСУ были преодолены типовые проблемы устаревших систем:

Зависимость от корректности вычислений приборов учета и достоверности данных в неповеряемых архивах;

Невозможность сведения оперативных балансов из-за нестыковок времени измерений;

Невозможность контроля быстроменяющихся процессов;

Несоответствие новым требованиям информационной безопасности федерального закона «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации».

Современные системы управления теплоснабжением позволяют обеспечить одновременное технологическое и экономическое управление с эффектами, существенно превышающими затраты на их создание. Для обеспечения оперативного внедрения таких систем, необходимо ввести соответствующий раздел в схемы теплоснабжения.

6.7. Срок службы новых тепловых сетей

Реальный уровень тарифов обеспечивает сегодня замену около 2% тепловых сетей, что требует изменения принципиальных подходов к качеству конструкций и строительства тепловых сетей, с переходом к 50-ти летнему сроку их службы.

В России накоплен существенный негативный опыт эксплуатации тепловых сетей в ППУ изоляции, который показывает, что при увлажнении изоляции процессы коррозии стальных трубопроводов происходят значительно интенсивнее, чем при применении других конструкций. Так как такие сети прокладываются на малой глубине и без железобетонного канала, повреждения на них происходят с выбросом горячей воды на поверхность, что чрезвычайно опасно.

Осознав проблему, ведущие энергоснабжающие организации сформировали собственные повышенные требования к связанной конструкции трубопровод - ППУ изоляция - оболочка и осуществляют закупки в соответствии с ними. Большинство производителей, не имея возможности выполнить эти требования из-за несовершенства технологического процесса и оспаривают итоги конкурсов, в том числе в антимонопольных структурах, обосновывая претензии соблюдением ими требований ГОСТа. Лучшие производители выполняют это требования, причем без увеличения стоимости продукции.

Требуется детальная актуализация ГОСТов и сводов правил определяющих требования к изготовлению, проектированию и строительству тепловых сетей, с введением дополнительных требований обеспечивающих длительный срок службы.

VII. ГОРЯЧЕЕ ВОДОСНАБЖЕНИЕ

7.1. Законодательное регулирование горячего водоснабжения

Горячее водоснабжение непосредственно от теплоисточников, от центральных тепловых пунктов (ЦТП) и от индивидуальных тепловых пунктов, принадлежащих теплоснабжающим организациям, всегда рассматривалось как составная часть процесса теплоснабжения. Подогрев водопроводной воды в индивидуальных тепловых пунктах законодательно как товарное производство не регулировался (тарификация, присоединение, инвестиции и т.д.).

С принятием 7.12.2011 федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», горячее водоснабжение в закрытых системах стало регулироваться указанным законом, а в открытых - законом «О теплоснабжении». Это нововведение привело к появлению множества проблем по всем направлениям деятельности теплоснабжающих организаций, как правило, осуществляющих и горячее водоснабжение:

Организационные, в том числе связанные с появлением двух типов договоров (теплоснабжения и горячего водоснабжения) с проблемой распределения поставки тепловой энергии между ними;

Инвестиционные, связанные с отнесением некоторых объектов одновременно к системам теплоснабжения и горячего водоснабжения с соответствующей путаницей в инвестиционных программах различных организаций и в зонах ответственности;

Тарифные, в том числе сложная и непонятная потребителям методология расчетов тарифов на тепловую энергию и ГВС, неподъемная для небольших организаций.

Практика применения закона «О водоснабжении и водоотведении» подтвердила непреодолимость вышеперечисленных противоречий.

Необходимо вернуться к исходной смысловой конструкции: отказаться от понятия ресурса «горячая вода» (с сохранением услуги по горячему водоснабжению) и перенести нормы регулирования централизованного горячего водоснабжения в законодательство о теплоснабжении, откуда они были в свое время изъяты.

7.2. Учет горячей воды

Горячая вода состоит из нескольких составляющих: холодная вода или теплоноситель и тепловая энергия на подогрев.

Применяемые методы разнесения разницы между тепловой энергией, учитываемой в потребленной горячей воде и зафиксированной общедомовым прибором учета, приводят к тому, что суммарная стоимость горячей воды в соседних домах может различаться в разы.

Необходимо установить, что поставленные тепловая энергия и теплоноситель (холодная вода) на границу МКД должны быть оплачены ресурсоснабжающей организации по приборам учета, вне зависимости от дальнейших целей использования этих ресурсов (горячее водоснабжение, отопление или водоснабжение соответственно).

У собственников помещений должно быть право самим решить, каким способом определять стоимость оказанной услуги горячего водоснабжения при условии, что весь объем поставленных на вход в дом коммунальных ресурсов (тепловая энергия, теплоноситель/вода) будут оплачены ресурсоснабжающим организациям. По желанию потребителя могут быть установлены дополнительные приборы учета для выделения из всего объема купленной тепловой энергии той, которая затрачена на подогрев воды. Однако возможны и другие варианты, без установки дорогостоящих избыточных приборов учета.

В связи с решением Верховного суда РФ, создавшего прецедент полного отказа от оплаты расходов теплоты на потери в стояках и полотенцесушителях, необходимо срочно отказаться от привязки этих потерь к потребленным м³ горячей воды, как необъективным “по физике”. В нормативных документах расход тепловой энергии на ГВС должен быть распределен на 4 составляющие:

В воде, выливающейся из водоразборного крана. Ее удельное теплосодержание весьма стабильно, при выдерживании нормативной температуры горячей воды оно зависит только от температуры холодной воды и в среднем по стране составляет 0,05 Гкал/м³.

Воде, реально используемой на общедомовые нужды и заполнение системы, ее теплосодержание такое же как у всей горячей воды;

Тепловая энергия используемая на охлаждение в стояках и полотенцесушителях, она весьма стабильна в абсолютной величине в любое время суток и года, является некоей характеристикой здания и зависит от площади труб и полотенцесушителей;

Тепловая энергия относимая на небаланс между квартирными водосчетчиками и общедомовым прибором учета горячей воды (погрешности учета, некачественные водосчетчики, хищения горячей воды, сливы).

При наличии общедомового учета горячей воды, необходимо принять простую методику распределения ее по жителям МКД: тепловая энергия на ГВС рассчитывается по реальному стабильному нормативу ее теплосодержания, а оставшаяся часть распределяется как для отопления по м².

7.3. Переход на закрытые системы теплоснабжения (горячего водоснабжения)

В соответствии с законодательством повсеместный переход на закрытую схему должен быть осуществлен до 2022 года. При этом законодательно не закреплен источник для финансирования проектов по закрытию существующих открытых систем.

Для обеспечения окупаемости проектов важно определить механизмы, которые создавали бы экономические стимулы как для потребителей, так и поставщиков тепла по установке индивидуальных тепловых пунктов (ИТП).

В частности:

Определение цены на тепло для потребителей, подключенных через ИТП, на уровне ниже, чем для потребителей без ИТП;

Возможность, при установлении ИТП за счет теплоснабжающих организации, заключения контрактов с потребителями по аналогии с энергосервисными компаниями, когда ТСО имеет возможность на срок окупаемости установки ИТП сохранить текущий уровень платежей за тепловую энергию;

Ставка тарифа на теплоноситель должна учитывать все реальные затраты на его подготовку и быть существенно выше тарифа на холодную водопроводную воду, вплоть до введения механизма повышения тарифа на ГВС при открытой схеме, аналогично повышающим коэффициентам на тепловую энергию при безучетном потреблении.

7.4. Нормирование температуры горячей воды

Действующее требование поддержания температуры горячей воды в точке водоразбора на уровне не ниже 60 ⁰С предопределяет серьезные технические проблемы во многих системах теплоснабжения. Это отложения и коррозия во всей цепочке от места нагрева горячей воды до водоразборного крана.

В других странах с централизованными системами теплоснабжения, санитарными нормами допускается поддержание температуры горячей воды на уровне 50-55 ⁰С, с кратковременным ее увеличением в ночные часы до уровня 65-70 ⁰С для противоэпидемиологических целей.

Так как испытания подобного метода в российских условиях профильной организацией уже проведены и получен положительный результат, необходимо внести изменения в санитарные нормы. Для этого требуется провести широкую разъяснительную работу в СМИ, о пользе нововведения для самиж жителей (экономия средств, ожоги, надежность).

7.5. Сокращение сроков отключения горячей воды

Потребная длительность отключения конкретного участка сетей для гидравлических испытаний может рассчитываться с учетом следующих факторов:

Длина и конфигурация сетей;

Количество перемычек;

Резервирование источниками;

Повреждаемость в предыдущие годы;

Объем выполненных профилактических мероприятий;

Планируемый объем замены сетей.

Необходимо разработать методику определения необходимой длительности летних отключений и определить необходимость таких расчетов при ежегодной актуализации схем теплоснабжения.

В большинстве поселений ГВС в летнее время убыточно. Необходимо сделать досрочное включение горячей воды экономически выгодным, причем не за счет потребителя. Решением может быть введение двухставочных тарифов. Доходы от досрочного включения вырастут в несколько раз по сравнению с вариантом одноставочного тарифа, соответственно, длительные летние отключения станут экономически неприемлемыми.

При длинных сетях, отсутствии перемычек, неудовлетворительном состоянии сетей, возможен вариант, когда нормативного срока отключений в конкретном районе может оказаться недостаточно для качественной подготовки к отопительному сезону. Необходимо нормативно ограничивать среднюю по поселению длительность отключения, с возможностью вариации по разным районам.

С другой стороны, требуется срочно отказаться от неподготовленного снижения сроков отключения, так как реальная практика показывает, что это провоцирует резкий рост повреждаемости сетей в зимний период.

VIII. КОГЕНЕРАЦИЯ

8.1. Проблемы когенерации

В российском энергетическом законодательстве применен довольно редкий инструмент прямого указания на приоритет конкретного технического решения - комбинированного производства тепловой и электрической энергии (когенерации). В то же время, законодательные нормы, обеспечивающие реализацию этого приоритета, практически отсутствуют и доля комбинированной выработки на тепловых электростанциях общего пользования за 25 лет снизилась на треть. Снижение поставок тепловой энергии промышленности не было компенсировано присоединением нагрузки строящихся зданий, подключаемых, в основном, к котельным. Соответственно, уменьшилась и выработка электроэнергии на тепловом потреблении.

Сегодня 528 тепловых электростанций, имеющих теплофикационное оборудование, вырабатывают 470 млн Гкал тепловой энергии в год, что составляет 36% от общего объема централизованного теплоснабжения (1285 млн Гкал/год). Остальное тепло поставляется от 96 тысяч отопительных и производственно-отопительных котельных средней мощностью 4 Гкал/ч и средним КПД равным всего 75%.

Даже ввод современных ПГУ блоков не позволил российской энергетике достичь уровня 1994 года по величине коэффициента полезного использования (КИТ) энергии топлива на тепловых электростанциях страны (57% в 1994 году против 54% в 2014 г.). В то же время, именно ТЭЦ, имеющие КИТ на уровне от 58 до 67%, обеспечивают общую энергоэффективность тепловых электростанций. КИТ наиболее распространенного паротурбинного оборудования без теплофикации составляет от 24 до 40%, что минимум в два раза ниже, чем в чисто теплофикационном режиме работы самой худшей ТЭЦ.

Когенерация, признанная во всем мире как самая эффективная технология производства электроэнергии и тепла, оказалась сегодня самым «запущенным» сектором в объединенной энергосистеме России. Значительная часть ТЭЦ хронически убыточны и крупные энергокомпании стараются избавиться от них. Существенная часть генерирующего оборудования, выводимого с рынка по процедурам конкурентного отбора мощности (КОМ), также сосредоточена на ТЭЦ, а строящиеся по ДПМ энергоблоки, в основном, работают без отпуска тепловой энергии.

Одновременно, вне единой энергосистемы, потребители в возрастающих объемах строят для собственных нужд ТЭЦ с характеристиками существенно более низкими, чем у оборудования, выводимого по КОМ. Существует опасность, что с рынка постепенно уйдет большая часть крупных потребителей электроэнергии, что приведет к росту тарифной нагрузки для социального сектора.

Получилась парадоксальная ситуация: на рынке генераторов ОРЭМ, где потребителя заменяют регуляторы (Совет рынка, Системный оператор, ФАС, Минэнерго), ТЭЦ оказались невостребованы, а сами потребители на рынке доступных технологий выбирают когенерацию.

Снижение конкурентоспособности «большой» энергетики в российских условиях обусловлено именно отказом от использования преимуществ когенерации, технологии, по своей сути, предназначенной для стран с холодным климатом и локальной высокой плотностью населения. Проблема состоит не просто в несовершенстве правил функционирования рынка электроэнергетики, а в неправильной формулировке первичных целей и принципов, обеспечивших экономическую дискриминацию ТЭЦ.

Ликвидация существенной части ТЭЦ общего пользования окажется серьезным ударом для экономики страны из-за повышения стоимости тепловой и электрической энергии, существенных разовых затрат на строительство замещающих мощностей и увеличение мощности газотранспортной системы. Сегодня отсутствует системная оценка последствий вывода ТЭЦ из эксплуатации. Проблема, не имея решения на федеральном уровне, «сбрасывается» регионам в виде оплаты «вынужденной» генерации и строительства замещающих котельных.

В то же время, именно развитие когенерации может рассматриваться как антикризисная мера, обеспечивающая доступность энергоресурсов для потребителей. Надо понимать, что, несмотря на собственные проблемы, когенерация является сегодня единственным способом, позволяющим доступными рыночными способами обеспечить антикризисное сдерживание роста тарифов на тепло и электроэнергию.

Кардинальное изменение отношения к когенерации позволит:

Ослабить проблему дефицита природного газа при сильных похолоданиях, так как в этот период на ТЭЦ увеличивается выработка тепла, в том числе на резервном топливе, и оборудование под большую электрическую нагрузку загружается в экономичном теплофикационном режиме, с максимальной экономией топлива;

Обеспечить необходимый прирост электрической мощности непосредственно в сложившихся узлах потребления, без чрезмерных затрат на высоковольтные сети, с созданием маневренных ТЭЦ имеющих возможность глубокого регулирования электрической мощности без выхода из теплофикационного режима;

Обеспечить энергоснабжение городов при аварийных отключениях систем электро- и газоснабжения (работа на выделенную электрическую нагрузку, включая объекты жизнеобеспечения, возможность использования резервного топлива, гарантированное теплоснабжение);

За счет снижения стоимости производства тепловой энергии высвободить средства на модернизацию тепловых сетей.

Россия уже имеет мощную структуру ТЭЦ и может обеспечить их приоритетное развитие с существенными эффектами снижения стоимости тепловой и электрической энергии. Реализуемые же сегодня сценарии приводят к деградации ТЭЦ и их закрытию, часто с затратами на замещающие мероприятия выше затрат на возможную модернизацию.

Развитие когенерации должно стать в наших условиях более приоритетным проектом по сравнению с ВИЭ, для которых имеются гигантские территории использования - зоны отсутствия централизованного энергоснабжения. Занимаясь ВИЭ только в них, Россия решит проблему доступности энергоресурсов для удаленных поселений и объектов, а также обеспечит отсутствие технологического отставания, с распространением на других территориях только экономически обоснованных технологий.

Необходимо оценить срок, в течении которого технологии ВИЭ могут стать экономически более выгодными и для российских условий. Это позволит определить приоритеты для энергетического машиностроения и отрасли в целом, включая оценку:

Необходимых сроков продления ресурса существующих электростанций;

Востребованности собственного производства мощных газовых турбин и новых угольных энергоблоков;

Темпов цифровизации энергетики.

8.2. Необходимые изменения в модель рынка электроэнергии для эффективного функционирования ТЭЦ

Действующая модель рынка определяет принцип равенства генераторов независимо от расстояния передачи электроэнергии от электростанции до потребителя. ТЭЦ, находящиеся вблизи потребителя, фактически дотируют развитие и содержание межрегиональных электрических сетей, необходимых для передачи электроэнергии от ГРЭС, ГЭС и АЭС. В других странах, даже при гораздо меньшей территории, это обстоятельство учитывается дополнительными преференциями для ТЭЦ, тем более они необходимы и экономически оправданы в наших условиях.

В советский период задача снижения затрат на передачу электроэнергии была решена именно путем строительства ТЭЦ непосредственно в центрах нагрузок, в городах и на крупных промышленных предприятиях. Даже Московский регион обеспечивался внешним электроснабжением только на треть потребности. ТЭЦ обеспечивали нагрузки в городах расположения, надежность электроснабжения особо важных объектов, резервирование топливом, надежное теплоснабжение.

В результате реформы электроэнергетики ТЭЦ стали выполнять несвойственные им функции обеспечения электроэнергией и мощностью оптового рынка. В результате транспортная составляющая в конечных тарифах выросла, став сопоставимой со стоимостью производства электроэнергии. Если же не учитывать стоимость топлива, то стоимость передачи электроэнергии превысила стоимость генерации, определяя высокий уровень тарифов для конечных потребителей.

Экономия, получаемая от конкуренции электростанций на ОРЭМ, сегодня нивелируется затратами на развитие сетей для обеспечения этой конкуренции.

При запуске КОМ был принят принцип необходимости вывода неэффективной мощности, без учета того обстоятельства, что одно и то же оборудование ТЭЦ может быть неэффективным в конденсационном режиме, а в теплофикационном, при любом сроке службы оборудования, иметь экономичность недостижимую при применении любых других самых современных технологий.

Необходимо решить задачу рыночного стимулирования и технического обеспечения возможности применения наиболее экономичных режимов энергоисточников, работающих в комбинированном цикле, с решением задач модернизации части ТЭЦ, комплексного учета общесистемных эффектов, управления спросом и оптимизации соотношения базовых и пиковых мощностей.

Сегодняшний КОМ не учитывает, что ТЭЦ имеют объективно большие затраты на содержание мощности, при меньшей стоимости электроэнергии в теплофикационном цикле. Учет совокупных объективных затрат показал бы гораздо большую экономическую эффективность ТЭЦ. По результатам долгосрочного КОМ в 2019 г. ТЭЦ получит в виде оплаты мощности на 10% меньше средств чем в 2011 году. Это подвигает энергетические компании к попыткам добрать недостающие средства на рынке тепла, что, в свою очередь, может разрушить рынок централизованного теплоснабжения, снизив его конкурентоспособность по сравнению с локальными теплоисточниками.

Разделение ранее единой торговой площадки между АТС (электроэнергия) и «Системным оператором» (мощность) устранило саму возможность оптимизации суммарных цен в интересах потребителя. Более того «Системный оператор» получил право загружать электростанции в пределах отобранной мощности, не неся ответственности за экономичность режимов генерации.

Необходимо определить условия, при которых ТЭЦ может заключать прямые договоры с потребителями. Самый выгодный потребитель для ТЭЦ тот, кто потребляет одновременно и электрическую и тепловую энергию, то есть население и промышленные предприятия, использующие технологический пар. Вариативное тарифное меню на комплексную поставку подвинуло бы потребителей к отключению собственных котельных.

Подобные длительные комплексные договоры могли бы заключать с потребителями как владельцы ТЭЦ, так и теплоснабжающие организации, одновременно выполняющие функции энергосбытовых в части электроэнергии. Эти длительные договоры могли бы стать основным инструментом снижения рисков инвесторов, осуществляющих модернизацию ТЭЦ и снизить рисковую стоимость инвестиций.

Сегодня можно заключать прямые розничные договоры на поставку электрической энергии только от ТЭЦ мощностью менее 25 МВт, что ставит их в привилегированное положение с более крупными ТЭЦ общего пользования (потребителям электроэнергии не начисляется сетевой тариф за передачу по сетям высокого напряжения). Сегодня малые ТЭЦ, даже имея худшие показатели экономичности и энергоэффективности, выигрывают за счет отсутствия сетевого тарифа. В стране массово строятся малые ТЭЦ с техническими характеристиками на уровне начала прошлого века, а оборудование более совершенных ТЭЦ выводится через процедуру КОМа, либо лишается тепловой нагрузки.

В восточноевропейских странах проблему экономичности когенерационных источников давно решили, создав особые правила рынка. ТЭЦ в этих странах, как правило, работают в теплофикационном режиме. Конденсационная выработка считается «вынужденной генерацией», и на нее необходимо получить специальное разрешение.

Владельцы ТЭЦ могут подавать электроэнергию по прямым розничным договорам, либо участвовать в рынке. На всю электроэнергию, произведенную в комбинированном цикле, выдается дотация с помощью «зеленых сертификатов», обеспечиваемых за счет повышенных экологических платежей на использование неэкономичных энергоустановок.

Принципиально важно, что таких успехов развития большинство стран ЕС достигло за 2 последних десятилетия. Новая директива ЕС об энергоэффективности определяет обязательность наличия национального плана развития когенерации. Необходимо изучить возможности применения этого опыта в российских условиях.

На первом этапе необходимо, как минимум, определить критерии отнесения ТЭЦ к когенерационным установкам и выделить квалифицированную когенерационную мощность. Для каждой ТЭЦ проработать возможность, необходимость и технические ограничения для работы по тепловому графику. Также необходимо оценить возможности и последствия более существенной загрузки станций по теплу с переводом крупных котельных в параллельную работу.

Представляется необходимым принять следующие комплексные решения, обеспечивающие реальный приоритет когенерации.

Осуществить разработку сценария развития энергетики страны на основе когенерации, расчет общесистемного потенциала экономии и последствий для потребителей;

Разработать поправки в законы «Об электроэнергетике» и «О теплоснабжении», направленные на согласование правил работы рынков электрической и тепловой энергии, генеральной схемы развития электроэнергетики, схем развития теплоснабжения и энергоснабжения регионов;

Внести изменения в регламенты ОРЭМ, позволяющие создать условия для возможности работы ТЭЦ по тепловому графику;

Обеспечить применение механизмов финансирования модернизации ТЭЦ при наличии межсистемной экономии, обеспечивающей сохранение сложившегося уровня тарифов для потребителей на электрическую и тепловую энергию;

Ввести обязательную процедуру рассмотрения проектов развития когенерации, как альтернативу крупным проектам строительства электрических сетей, котельных, конденсационных станций;

Учесть в разрабатываемых изменениях в правила проведения КОМ общесистемные эффекты функционирования ТЭЦ;

Разработать типовые решения и конкретные бизнес-проекты развития ТЭЦ, позволяющие достичь баланса интересов единой энергосистемы страны и конкретных муниципальных образований.

8.3. Организация совместной работы ТЭЦ и котельных

Количественное регулирование, принятое в западноевропейских странах, позволило использовать схему совместной работы ТЭЦ и котельных. При похолодании сначала увеличивается расход теплоносителя от ТЭЦ, а потом запускаются котельные, которые обеспечивают недостающее количество теплоносителя, закачивая его своими насосами в общую сеть.

В результате массового применения «температурной срезки», мы также имеем при низких температурах наружного воздуха не качественное, а количественное регулирование с увеличением расхода (диаметры трубопроводов тепловых сетей, рассчитанные на завышенные договорные нагрузки, это обычно позволяют). Грамотно подобранный уровень температурной срезки позволит во многих городах без больших затрат реализовать схемы совместной работы ТЭЦ и котельных, работающих сегодня раздельно, без строительства дорогостоящих выделенных тепловых сетей.

Часто для обеспечения такой схемы, оказывается, достаточно задействовать резервные перемычки, уже имеющиеся в тепловых сетях, требуется только серьезная наладка гидравлических режимов. Массовое применение проекта сдерживается отсутствием специалистов, неосведомленностью руководителей энергокомпаний и отсутствием двухставочных тарифов.

Для широкого распространения проекта необходимо решить проблему суммирования транспортных тарифов нескольких теплоснабжающих (теплосетевых) организаций при межсистемной передаче тепла путем формирования общего тарифа на передаваемый объем тепловой энергии.

IX. КООРДИНАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЕМ

В соответствии со статьей 14 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация в границах поселения теплоснабжения населения относится к вопросам местного значения, то есть эта задача возложена на органы местного самоуправления.

Под «организацией теплоснабжения» следует понимать создание условий для надежного и безопасного функционирования систем теплоснабжения в рамках, заданных на федеральном уровне правил. Этот термин должен быть раскрыт в нормативных актах.

Основная задача федеральных органов власти - создание единой нормативной и регуляторной среды, которая обеспечивает наиболее экономичным образом безопасное, надежное и качественное теплоснабжение. К полномочиям органов государственной власти относятся государственное регулирование (тарифное, антимонопольное и так далее), контроль и надзор.

При этом фактически деятельность в теплоснабжении, как ни в одной другой отрасли, до подробностей регулируется государством. Причем не только в соответствии с законодательством о теплоснабжении, но и по нормативным актам в электроэнергетике, ЖКХ, водоснабжении и т.д.

Регулирование теплоснабжения распределено между органами власти федерального, регионального и муниципальных уровней. Единый орган, ответственный за функционирование отрасли, не определен. Даже на федеральном уровне эти функции разделены между Минэнерго России и Минстроем России. Координация осуществляется через процедуры согласования нормативных актов и регулярно создаваемые рабочие группы по проблемам теплоснабжения при федеральных органах власти. Такой подход не обеспечил даже объективный анализ проблем и качественное нормативно-правовое регулирование.

Отсутствуют и негосударственные организации способные выполнить функции координатора отрасли.

Учитывая социальную значимость теплоснабжения и его определяющую роль в обеспечении жизнедеятельности населения страны необходимо определить федеральный орган власти, являющийся общим координатором вопросов по теплоснабжению и теплопотреблению.

Основными его задачами в области теплоснабжения должны стать:

Разработка и внедрение методов регулирования и дерегулирования отрасли;

Определение требований к надежности теплоснабжения как рыночному процессу.

Мониторинг и анализ надежности теплоснабжения на основе единой методики;

Исследования проблем теплоснабжения, правоприменительной практики;

Мониторинг, анализ и обобщение практик оздоровления предприятий, находящихся в кризисном (предбанкротном) состоянии, обеспечение доступности информации о методах совершенствования деятельности, распространение удачного регионального опыта;

Разработка бизнес-моделей организации теплоснабжения, развитие конкуренции при ослаблении государственного регулирования;

Нахождение баланса интересов поставщиков и потребителей;

Подготовка проектов нормативных актов;

Организация координации схем теплоснабжения со схемами и программами развития систем электро- и газоснабжения, обеспечение их качества;

Разработка типовых проектов улучшений в системах теплоснабжения, включая систематизацию имеющейся информации, выполнение необходимых НИОКР и испытаний, разработку стандартов качества и методических материалов, отработку экономических моделей «привязанных» к проекту, ликвидацию барьеров, мешающих его массовому применению и дальнейший мониторинг применения;

Контроль организации работ в субъектах РФ по определению комплексов мер и организации работ в поселениях с ненадежными системами теплоснабжения.

X. КРИТЕРИИ ВЫБОРА ЕДИНЫХ ТЕПЛОСНАБЖАЮЩИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Для эффективного функционирования систем теплоснабжения законом «О теплоснабжении» было законодательно введено понятие единой теплоснабжающей организации (ЕТО) как единого окна для потребителей, с ответственностью перед ними за качество, надежность и развитие системы, взаимодействующей с потребителями и заключающей договоры с поставщиками внутри системы.

Крайне важно, чтобы критерии выбора обеспечивали необходимую защиту интересов как потребителей тепловой энергии, так и поставщиков тепловой энергии и услуг по передаче.

Статус ЕТО должен присваиваться организации, владеющей наиболее крупными тепловыми активами в системе теплоснабжения и финансово устойчивой, что гарантирует выполнение обязательств перед потребителями и поставщиками.

Основные технологические критерии, которым должна соответствовать полноценная ЕТО:

Возможность контроля гидравлического и температурного режимов в системе теплоснабжения (наличие в контрольных точках измерительных приборов и возможность пользования этими показаниями);

Возможность регулирования гидравлических и температурных режимов в системе с целью поддержания необходимых параметров у всех потребителей;

Наличие службы режимов;

Наличие диспетчерской службы, контролирующей режимы теплоснабжения;

Наличие оперативного персонала для устранения нарушений теплоснабжения;

Наличие системы связи и оповещения потребителей;

Наличие электронной модели системы теплоснабжения и персонала, умеющего в ней работать;

Возможность оперативного реагирования на жалобы потребителей.

Полномочия ЕТО должны быть более четко нормативно прописаны. Индикатором неэффективности деятельности ЕТО является отказ промышленных предприятий от теплоснабжения жилых районов с необходимостью строительства замещающих теплоисточников, отказ застройщиков от подключению к ЦТ, отключение имеющихся потребителей, снижение показателей надежности.

Сегодня основным стимулом к получению функций ЕТО является контроль над финансовыми потоками. При решении проблемы неплатежей, эти функции могут превратиться в обузу. Уже сегодня во многих, даже крупных поселениях, отсутствуют претенденты на получение статуса ЕТО.

За выполнение функций по координации работы системы ЕТО необходимо платить, выделив соответствующие расходы в тарифах и введя нормативные требования к договорам обеспечения координации, с появлением у ЕТО соответствующих прав и обязанностей. При отказе от функций ЕТО всех основных теплоснабжающих организаций (или лишении их этого статуса) муниципалитет сможет нанять на выполнение функций ЕТО стороннюю квалифицированную организацию. Такое право также необходимо предусмотреть в нормативных документах.

Необходимо устранить противоречие между законом «О теплоснабжении», предусматривающим назначение ЕТО на систему теплоснабжения и «Правилами организации теплоснабжения», предусматривающими право назначения ЕТО на несколько систем. Несмотря на приоритет нормы закона, муниципалитеты назначают ЕТО на несколько систем и даже на все поселение для организации усреднения платежей потребителей. Если в нормативные документы ввести нормы, разрешающие организовывать «котел» иными способами (банковские методы, использование ЕРЦ), то ЕТО лишится несвойственных ей функций «котлодержателя», вернувшись к первоначальному предназначению координатора в связанной системе теплоснабжения. В изолированных системах с одной теплоснабжающей организацией назначение ЕТО лишается смысла.

Отдельного решения требует вопрос назначения ЕТО в системах теплоснабжения, расположенных в нескольких муниципалитетах, или даже двух субъектах федерации. Фактическое наличие двух ЕТО в таких системах приводит к наличию двух тарифов на передачу тепловой энергии и суммированию их при поставке тепла из соседнего муниципалитета или региона.

XI. КОНЦЕССИЯ И АРЕНДА

В переходный период от социализма ослабление роли государства не было скомпенсировано развитием рыночных механизмов, что явилось причиной кризиса теплоснабжения, в первую очередь в результате резкого уменьшения финансирования. Снижение доходов из-за одновременного уменьшения объемов производства и доли государственного финансирования не могло в том же темпе сопровождаться адекватным снижением расходов. Государство лишилось возможности концентрации средств для поддержания работоспособности неэффективной системы теплоснабжения и тем более не имеет средств на ее техническую модернизацию. В то же время, необходимость обеспечения надежности теплоснабжения предопределяет во многих случаях необходимость значительных инвестиций, что возможно только при обеспечении рыночных условий хозяйствования.

Необходимо не только продекларировать важность прихода серьезных инвесторов, но и обеспечить предсказуемое взаимодействие через регуляторные договоры, недопустимость чрезмерных требований к инвестору, иначе их место занимают финансовые спекулянты. Спекулятивному поведению потенциальных инвесторов способствуют также противоречия в законодательстве и нерыночное регулирование тарифов.

При этом теплоснабжение вполне успешно может функционировать при разных типах организации, но общие принципы едины: общественный сектор должен быть адаптирован к рыночным условиям, а в частном секторе государство должно обеспечивать рамочное регулирование в интересах всех членов общества.

В целях исключения коррупции подготовку и проведение конкурсов на концессию и аренду целесообразно передать от муниципалитетов третьим лицам - организациям, имеющим специалистов, внесенных в действующий «Государственный Реестр специалистов по организации и проведению торгов».

Во многих городах наличие «котлового» тарифа обеспечивает его приемлемый уровень за счет высокой тарифной составляющей у муниципального предприятия и низкой у частной теплоснабжающей организации. Передача муниципального имущества в концессию с условием долгосрочности тарифа лишает муниципалитет возможности системной оптимизации с проектным снижением затрат в «дорогой» части системы теплоснабжения и перераспределением высвобождаемых средств в недофинансированную часть системы, для повышения ее надежности. Условия конкурсов на право концессии должны обеспечивать приоритет подобным оптимизационным проектам.

XII. ОТРАСЛЕВАЯ НАУКА

В течении последних 25 лет научное сопровождение деятельности в теплоэнергетике было полностью ликвидировано. Это нанесло огромный вред экономике страны. Отраслевой научной школы в теплоснабжениии сегодня не существует. Попытки использования конкурсного отбора организаций или государственных управленческий организаций оказались неудачны. Для таких задач проблемой является не выбор исполнителей, а поиск личностей и формирование исследовательского коллектива.

На уровне государства необходимо не только организовать поиск и поддержку уже частично реализованных разработок для отрасли (этим принципом руководствуются сегодня Минобрнауки России и Роснано), а сформулировать новые задачи для технико-экономических исследований.

Необходимо перейти к решению комплексных проблем требующих одновременно технических, экономических и управленческих решений, включая:

Исследование проблемы и постановка перспективных задач;

Формирование минимальных технических требований;

Оценку емкости рынка;

Организацию управления проектом.

В сегодняшних условиях трудно ожидать существенного государственного финансирования на отраслевые научные исследования, так как теплоснабжение, как и вся энергетика не отнесены к государственным приоритетам научно-технической политики. Реальным может стать финансирование Министерством энергетики РФ осуществляемое через механизмы аналогичные ДПМ, частично замещающее прекращение выплат по вновь построенным объектам.

Степень реализации основных направлений развития теплоснабжения, предусмотренных Энергетической стратегией Рф на период до 2020 г.

Распоряжением № 1234-р Правительства Русской Федерации была утверждена «Энергетическая стратегия Рф на период до Две тысячи 20 года». Перспективы развития систем теплоснабжения отражены в п. Семь «Теплоснабжение» раздела VI «Перспективы развития топливно-энергетического комплекса».

В тексте «Стратегии» справедливо отмечено отсутствие сводного термического баланса страны. Частично потому ее создатели не дали ни анализа, ни прогноза динамики спроса на термическую энергию (ТЭ) по секторам экономики. Сам прогноз составлен в очень агрегированном виде в разрезе производства ТЭ на централизованных и децентрализованных источниках. К последним относятся источники мощностью до 20 Гкал/ч.

Объем производства и употребления ТЭ в Две тысячи г., включая утраты в сетях, оценен равным Две тысячи 20 млн Гкал. Предполагался рост производства и употребления ТЭ на 4% к Две тысячи 5 г., на 9-13% к Две тысячи 10 г., на 15-23% к Две тысячи пятнадцать г. и на 22-34% к Две тысячи 20 г.

Поданным русской статистики потребление ТЭ в Рф в Две тысячи 5 г. снизилось на 4% от уровня Две тысячи г.

Неспешный рост спроса на ТЭ в «Стратегии» в принципиальной мере был должен происходить за счет существенного понижения утрат в термических сетях (ТС): на 5-8% к Две тысячи 5 г.- на 17-21% к Две тысячи 10 г.- на 34-38% к Две тысячи пятнадцать г. и на 55-60% к Две тысячи 20 г. Рост употребления полезно отпущенной ТЭ (за вычетом утрат) был должен составить 7-9% к Две тысячи 5 г., 17-22% к Две тысячи 10 г., 30-41% к Две тысячи пятнадцать г. и 45-62% к Две тысячи 20 г.

По данным русской статистики полезное потребление ТЭ в Рф в Две тысячи 5 г. было на 9% ниже уровня Две тысячи г.

В «Стратегии» дана завышенная оценка утрат в ТС в размере Четыреста шестьдесят млн Гкал, либо 23% от уровня употребления.

По данным русской статистики утраты в ТС оцениваются равными 8,7% от уровня употребления ТЭ (100-120 млн Гкал в последние Семь лет). Утраты на уровне 23% могут быть свойственны для суммы утрат в магистральных и распределительных сетях, обслуживающих маленьких потребителей. С учетом того, что толика маленьких по-

требителей, получающих ТЭ по распределительным сетям (население, сфера услуг и маленькие предприятия), равна примерно 50%, утраты ТЭ в термических сетях общего использования могут быть оценены равными 215-245 млн Гкал, либо около 15% от ТЭ, произведенной на электрических станциях и котельных.

В «Стратегии» предполагалась консервация толики централизованных источников в структуре выработки ТЭ до Две тысячи 20 г. на уровне 70% либо неспешное ее понижение с 72% в Две тысячи г. до 66% в Две тысячи 20 г.

По данным русской статистики толика централизованной выработки ТЭ (на источниках мощностью ниже 20 Гкал/ч) снизилась в 2000-2005 гг. на 2%.

Резюмируя можно отметить, что «Энергетическая стратегия Рф на период до Две тысячи 20 г.» неточно обрисовала изначальное состояние системы теплоснабжения и отдала только очень обобщенную характеристику главных направлений развития теплоснабжения, многие из которых на промежутке до Две тысячи 6 г. оказались неправильными.

Современное состояние теплоснабжения в Рф

За 100 лет развития русская система теплоснабжения стала большей в мире. Система теплоснабжения страны состоит из приблизительно 50 тыс. локальных систем теплоснабжения, обслуживаемых Семнадцать тыс. компаний теплоснабжения (табл. 1).

В составе источников ТЭ: Четыреста девяносто семь ТЭЦ (из их Двести 40 четыре ТЭЦ общего использования и Двести 50 три ТЭЦ промышленных компаний)- Семьсот 5 котельных мощностью выше 100 Гкал/ч- Две тысячи восемьсот 40 семь котельных мощностью от 20 до 100 Гкал/ч- Четырнадцать тысяч триста 50 восемь котельных мощностью от Три до 20 Гкал/ч- 40 восемь тысяч 70 5 котельных мощностью до Три Гкал/ч, также более Двенадцать млн личных термических установок. Тепло от этих источников передается по ТС протяженностью 176,5 тыс. км в двухтрубном исчислении (это в 5,5 раза больше, чем в США - прим. авт.), с общей площадью поверхности около 100 восемьдесят км2 для приблизительно 40 четыре млн абонентов. Централизованным теплоснабжением (ЦТ) для нужд отопления обеспечены 80% жилищного фонда Рф (91% в городках и 52% в сельской местности), а жаркой водой из систем ЦТ - 63% населения Рф (79% в городках и 22% в сельской местности).

Таблица 1. Главные характеристики систем теплоснабжения Рф в Две тыщи и Две тыщи Шесть гг.

Характеристики	Единицы измерения	2000 г.	2006 г.
Число изолированных систем теплоснабжения	тыс.	около 50
Число компаний теплоснабжения	единиц	21368	17183
Число абонентов компаний теплоснабжения	млн	около 44
Число источников теплоснабжения:
ТЭЦ общего использования	единиц	242	244
ТЭЦ промышленных компаний	единиц	245	253
Котельных, из их: - мощностью наименее Три Гкал/ч - мощностью от Три до 20 Гкал/ч	единиц	67913	65985*
	единиц	47206	48075
	единиц	16721	14358
Личных теплогенераторов	млн	более 12
Число установленных котлов на котельных	единиц	192216	179023
Мощность котельных	Гкал/ч	664862	619984
Число ЦТП	единиц		22806
Протяженность термических сетей: - поперечником до Двести мм - поперечником от Двести мм до Четыреста мм - поперечником от Четыреста мм до 600 мм - поперечником выше 600 мм	км	183545	176514
	км	141673	131717
	км	28959	28001
	км	10558	10156
	км	5396	6640
Объем произведенной ТЭ: - в системах ЦТ (мощностью более 20 Гкал/ч) - в системах ЦТ (мощностью наименее 20 Гкал/ч) - на личных теплогенераторах - на теплоутилизированных и других установках
	млн Гкал	1430	1446
	млн Гкал	220	192
	млн Гкал	358	402
	млн Гкал	67	81
Подходящий отпуск ТЭ (без личных установок)	млн Гкал	1651	1638
Средний тариф на ТЭ	руб./Гкал	195	470
Объем реализации ТЭ	миллиардов руб.	322	770
Толика жилого фонда, снаряженного ЦТ	%	73	80
Толика жилого фонда, снаряженного централизованным жарким водоснабжением	%	59	63
Толика горючего, применяемого на создание ТЭ от суммарного его употребления	%	37	33
Толика природного газа, применяемого на создание ТЭ от суммарного его употребления	%	42	41
Средний КПД котельных	%	80	78
Средний КПИТ на электрических станциях	%	58	57
Утраты в термических сетях, включая неучтенные	млн Гкал	227	244
Толика утрат в термических сетях	%	13-15	14-17
Толика термических сетей, нуждающихся в подмене	%	16	25
Аварийность на источниках теплоснабжения и термических сетях	число аварий	107539	22592
Технический потенциал роста эффективности использования и транспортировки ТЭ	млн Гкал	840
Фактические расходы на мероприятия по увеличению* энергоэффективности на источниках теплоснабжения	миллиардов руб.	н/д	9,5

* Поданным формы 1-зима в Рф насчитывается более Восемьдесят тыс. котельных.

Источники: Формы статистической отчетности 11-ТЭР, 1-ТЕП, 6-ТП за 2000-2006 гг. и оценки ЦЭНЭФ.

В Две тысячи 6 г. в системах ЦТ было произведено Одна тысяча 600 40 5 млн Гкал ТЭ. На электрических станциях было выработано 600 40 два млн Гкал, на котельных - Девятьсот 10 млн Гкал, на теплоутилизационных и других установках - Девяносто три млн Гкал. Еще приблизительно Четыреста одиннадцать млн Гкал было выработано на личных теплогенераторах.

На долю Рф в Две тысячи 5 г. приходится 44% мирового централизованного производства ТЭ . Ни одна страна в мире по масштабам ЦТ не может сравниться с Россией. Потребление ТЭ исключительно в г. Москве превосходит ее суммарное потребление в Голландии и Швеции взятых вместе, а потребление тепла в г. Санкт-Петербурге выше, чем в таких странах-законодателях моды в системах теплоснабжения как Финляндия либо Дания.

На создание ТЭ для систем ЦТ в Две тысячи 6 г. израсходовано Двести 70 девять млн т у.т., либо 29% всего употребления первичной энергии в Рф в Две тысячи 6 г. На создание тепла на централизованных источниках и личных теплогенерирующих установках в Две тысячи 6 г. применено около Триста 20 млн т у.т., либо 33% всего употребления энергии. На создание ТЭ на централизованных источниках в Две тысячи 6 г. израсходовано 100 девяносто один млн т у.т. природного газа, а вкупе с персональными установками -218 млн т у.т., что на 60% превосходит расход газа на создание электроэнергии.

Все региональные рынки ТЭ можно поделить на четыре главных категории: сверхкрупные - Пятнадцать городов с потреблением ТЭ более 10 млн Гкал в год- большие рынки - 40 четыре городка с потреблением от Два до 10 млн Гкал в год- средние рынки - сотки городов с потреблением от 0,5 до Два млн Гкал в год- малые рынки - более 40 тыс.поселений с потреблением тепла от централизованных источников наименее 0,5 млн Гкал в год.

Последняя группа, характеризуемая множественными маленькими и, обычно, низкоэффективными системами теплоснабжения, является более проблемной. Она делает диспропорционально огромную экономическую нагрузку по обеспечению надежности системы теплоснабжения. На ее долю приходится около 15% производимой ТЭ, но более 30-35% эконом средств, направленных на финансирование систем теплоснабжения и их подготовки к зиме. Для этих систем свойственны самые высочайшие тарифы при самой низкой покупательной возможности потребителей и самым высочайшим уровнем задолженности.

Русский рынок ТЭ - один из огромных монопродуктовых рынков Рф. Годичный объем реализации ТЭ всем потребителям в Две тысячи семь г. составил приблизительно Восемьсот 50 миллиардов руб. Из этой суммы цена ТЭ для населения составила Триста 40 миллиардов руб., из которых самому популяции начислено Двести 40 два миллиардов руб. В Две тысячи 6 г. платежная дисциплина населения составила 94%. Кредиторская задолженность систем теплоснабжения на конец Две тысячи 6 г. составила 100 шестнадцать миллиардов руб., а дебиторская - 100 двенадцать миллиардов руб.

В Две тысячи 6 г. за счет бюджетов всех уровней за услуги теплоснабжения для населения было израсходовано Девяносто восемь миллиардов руб. В том числе на компенсацию различия в тарифах - 40 четыре миллиардов руб., на льготы - 30 четыре миллиардов руб. и на субсидии малоимущим - Восемь миллиардов руб. Средний тариф на тепло, отпускаемое популяции в Две тысячи семь г., составил Семьсот 40 5 руб./Гкал. Тарифы очень значительно различаются по субъектам Русской федерации (рис. 1). Малый тариф составил Триста 50 руб./Гкал, а больший - 5 тысяч 100 руб./Гкал. Невзирая на сохранение дотирования теплоснабжения для населения многих регионов, оно на приобретение ТЭ все таки растрачивает в три раза больше средств, чем на приобретение электронной энергии.

В 2000-2006 гг. происходили процессы децентрализации теплоснабжения. Это отразилось в понижении протяженности ТС на 4%, в понижении толики сетей малых поперечников (наименее Двести мм) с 70 семь до 74% и в росте удельного веса числа котельных мощностью наименее Три Гкал/ч с 70 до 73% за счет понижения удельного веса котельных средней мощности, в росте толики ТЭ, производимой на личных установках с Восемнадцать до 20%.

Средняя по Рф частота отказов работы систем теплоснабжения снизилась в 2001-2006 гг. в 5 раз. Политика в области реконструкции и модернизации систем теплоснабжения в 2000-2006 гг. была нацелена в главном на увеличение надежности их работы. Эти усилия дали свои плоды. Частота отказов работы теплопроводов снизилась с 0,5 до 0,1 отказа/км/год, т.е. до грани применимого уровня надежности (в Финляндии она находится на уровне 0,05-0,1 отказа/км/год). Но в почти всех, в особенности маленьких, системах теплоснабжения этот показатель приближается к критичному уровню (0,6 отказов/км/год).

Эффективность производства ТЭ в целом по стране несколько снизилась. Средний КПД котельных понизился до 78%, а средний КПИТ на электрических станциях - до 57%, что ниже эффективности производства только электроэнергии на наилучших новых станциях с комбинированным циклом.

Толика утрат в ТС (с включением неучтенных утрат) возросла и достигнула 14-17% от суммарного употребления ТЭ и 18-20% от ее полезного употребления. Разделение в процессе ценообразования издержек на создание и транспорт ТЭ привело к увеличению толики утрат, отражаемых в статистике по теплоснабжению. Но, эти данные все еще далеки от адекватных оценок утрат. В Две тысячи 6 г. толика отремонтированных и замененных ТС достигнула уровня 10%. Но, принципиальные недоремонты прошедших лет привели к тому, что в Две тысячи 6 г. 25% всех сетей нуждалось в подмене (против 16% в Две тысячи г.).

Технический потенциал роста эффективности использования и транспортировки ТЭ в Рф оценен равным Восемьсот 40 млн Гкал, либо 58% от употребления энергии, производимой в централизованных системах теплоснабжения. Основная часть этого потенциала - увеличение эффективности использования ТЭ в зданиях (460 млн Гкал) и в индустрии (160 млн Гкал). Только ликвидация небаланса меж спросом и предложением тепла для строений за счет автоматизации процессов теплоснабжения дозволит понизить потребность в ТЭ для отопления построек более, чем на 100 30 млн Гкал.

Инвестиции в системы теплоснабжения в Две тысячи 6 г. составили 40 три миллиардов руб. На реализацию мер по увеличению эффективности производства ТЭ в Две тысячи 6 г. было израсходовано немногим наименее 10 миллиардов руб., а на перекладку ТС еще Три миллиардов руб. при потребности в расходах более 200-250 миллиардов руб. Сохранение таких темпов модернизации чревато растягиванием реализации потенциала сбережения энергии на 20-25 лет. Изношенность объектов теплоснабжения вынуждает расходовать раз в год более 20 три миллиардов руб. на цели их полгого ремонта.

Число компаний теплоснабжения в Рф сократилось с 20 один тыс. в Две тысячи г. до Семнадцать тыс. в Две тысячи 6 г. Но, в Рф на федеральном уровне нет ни структур управления, ни единой политики развития систем теплоснабжения. В последние годы на развитие систем теплоснабжения оказывают существенное воздействие реформа электроэнергетики, реформа ЖКХ и реформа местного самоуправления. Но, в концепции реформы электроэнергетики не выражена позиция по судьбе ТЭЦ. Реформа ЖКХ была нацелена на акционирование компаний теплоснабжения, на вербование личного капитала в эту сферу и на рост обеспеченности устройствами учета. В концепции реформы ЖКХ фактически не были отражены мотивированные характеристики надежности, эффективности, свойства и доступности услуг теплоснабжения. Приход личных операторов осложнился необходимостью определения как начального состояния объектов теплоснабжения, так и определения их мотивированного состояния.

Результаты диагностики более чем трехсот русских систем теплоснабжения позволили сконструировать главные системные трудности функционирования русского теплоснабжения последующим образом:

Отсутствие надежных данных по фактическому состоянию систем теплоснабжения-

Отсутствие роста спроса на тепло в последние годы на фоне существенного ускорения экономического роста-

Отсутствие многообещающих Генеральных планов, городских энергетических планов и освеженных схем теплоснабжения в подавляющем большинстве населенных пунктов-

Значимый излишек мощностей источников теплоснабжения-

Завышенные оценки термических нагрузок потребителей-

Лишная централизация многих систем теплоснабжения-

Понижение либо стабилизация на малом уровне толики выработки тепла на ТЭЦ при полном отсутствии гос политики поддержки и стимулирования совместной выработки термический и электронной энергии-

Высочайший уровень утрат в ТС как за счет лишней централизации, так и за счет обветшания ТС и роста толики сетей, нуждающихся в срочной замене-

Разрегулированность систем теплоснабжения (высочайшие утраты от «перетопов» достигающие 30-50%)-

Нехватка обученных кадров, в особенности на объектах теплоснабжения маленьких поселений.

Источники тепла:

Высочайшие удельные расходы горючего на создание ТЭ-

Низкая насыщенность приборным учетом употребления горючего и/либо отпуска ТЭ на котельных-

Маленькой остаточный ресурс и изношенность оборудования-

Нарушение сроков и регламентов проведения работ по наладке режимов котлов-

Нарушение свойства горючего, вызывающее отказы горелок-

Малый уровень автоматизации, отсутствие автоматики либо применение непрофильной автоматики-

Отсутствие либо низкое качество водоподго-товки-

Несоблюдение температурного графика-

Высочайшая цена топлива-

Нехватка и недостающая квалификация персонала котельных.

Тепловые сети:

Заниженный (по сопоставлению с реальным) уровень утрат в ТС, включаемый в тарифы на тепло, что значительно занижает экономическую эффективность расходов на реконструкцию ТС-

Высочайший уровень фактических утрат в ТС-

Высочайший уровень издержек на эксплуатацию ТС (около 50% всех издержек в системах теплоснабжения)-

Лишная централизация принципиальной части систем теплоснабжения, что обуславливает завышенные утраты в ТС-

Высочайшая степень износа ТС и превышение в ряде населенных пт критичного уровня частоты отказов-

Неудовлетворительное техническое состояние ТС, нарушение термический изоляции и высочайшие утраты ТЭ-

Нарушение гидравлических режимов ТС и сопутствующие ему «недотопы» и «перетопы» отдельных построек.

Потребители услуг теплоснабжения:

Неоднозначность приобретаемого продукта: ресурсы (Гкал, л) либо услуги по обеспечению комфорта (температура и влажность в помещении)-

Существенное завышение расчетного употребления коммунальных ресурсов в домах и эконом зданиях по сопоставлению с фактическим при низкой степени охвата построек приборным учетом употребления ТЭ-

Низкая степень организованности населения как потребителя коммунальных ресурсов-

Низкая степень охвата домохозяйств квартирным учетом жаркой воды и средствами регулирования теплопотребления-

Низкие свойства теплозащиты жилых построек и их ухудшение из-за недостающих ремонтов ограждающих конструкций жилых и публичных зданий-

Отсутствие у эксплуатирующих жилой фонд организаций стимулов к увеличению эффективности использования коммунальных ресурсов-

Ограниченность возможности и готовности населения платить за услуги теплоснабжения и связанные с этим энергичное противодействие увеличению тарифов на тепло и малый уровень собираемости платежей.

Основные Технологические Системы

И когенерации
в Российской Федерации на период до 2020 года

Общие положения
Основания для разработки стратегии

Отраслевая стратегия развития теплоснабжения в Российской федерации разработана в соответствии с требованиями Федерального закона от 01.01.01 г. «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и имеет целью формулирование долгосрочных ориентиров развития отрасли теплоснабжения.

В статье 2 п. 27 названного закона дано понятие отраслевого документа стратегического планирования: «документ, в котором определены приоритеты, цели и задачи государственного и и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, ».

В статье 19 п. 4 этого закона дан перечень отраслевых документов стратегического планирования, включая: «отраслевые стратегии, в том числе схемы и стратегии развития отраслей экономики и сфер ».

Таким образом, Стратегия развития теплоснабжения в Российской Федерации, в первую очередь, должна определять цели и задачи государственного и муниципального управления теплоснабжением. Сведение в одном документе всех основных проблем отрасли позволяет перейти от практики отдельных правительственных поручений к систематизированной работе по комплексу взаимосвязанных проблем.

Теплоснабжение как отрасль

За 110 лет развития российская система теплоснабжения стала самой большой в мире, на ее долю приходится более 40 % мирового централизованного производства . Рынок тепловой энергии – один из самых больших монопродуктовых рынков России.

Потребление тепловой энергии составляет в стране около 2 млрд Гкал в год, в том числе от централизованных систем 1,4 млрд Гкал. На производство тепловой энергии для систем теплоснабжения расходуется 320 млн т. у. т., или 33% потребления первичной энергии в России.

Российское централизованное теплоснабжение состоит из 50 тыс. локальных систем, обслуживаемых 18-ю тысяч предприятий.

Платежи за отопление и горячую воду составляют большую часть в структуре оплаты населением коммунальных услуг. Соответственно, основные резервы снижения платежей населения за находятся также в теплоснабжении.

Под отраслью экономики понимается совокупность предприятий производящих однородную продукцию по однотипным технологиям. Теплоснабжение было выделено как отдельная отрасль в после принятия 27 г. федерального закона «О теплоснабжении».

В соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) теплоснабжение как «производство, передача и распределение пара и горячей воды (тепловой энергии)» имеет код 40.3 и делится на 10 подвидов деятельности. Законодательство о теплоснабжении не вводит особенностей регулирования для систем теплоснабжения, различающихся по величине, соответственно, понятие нецентрализованных систем теплоснабжения применяется как технологическое.

В законе «О теплоснабжении» дано понятие термина теплоснабжение: «обеспечение потребителей тепловой энергии тепловой энергией, теплоносителем, в том числе поддержание мощности». Там же дано определение потребителя тепловой энергии: «лицо, приобретающее тепловую энергию (мощность), теплоноситель для использования на принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании теплопотребляющих установках, либо для оказания коммунальных услуг в части горячего и отопления».

Из совокупности двух вышеназванных определений следуют следующие выводы:

Теплоснабжение относится к товарным рынкам (не рынкам услуг) на которых на границе балансовой ответственности продаются товары ─ тепловая энергия, теплоноситель и мощность. Если отсутствует приобретение (покупка) тепловой энергии (мощности), теплоносителя, то лица, использующие их, не являются потребителями, а самостоятельное обеспечение тепловой энергией и горячей водой не является теплоснабжением. В настоящей стратегии самостоятельное теплообеспечение рассматривается только как альтернатива теплоснабжению.

Система терминов, которая действует в законодательстве о теплоснабжении, а также в смежных законодательствах (жилищном и о водоснабжении) нуждается в серьезной переработке с учетом того, что теплоснабжение – товарный рынок.

До сих пор законодательно не разделены понятия коммунального ресурса и коммунальные услуги. Это приводит к многочисленным спорам, разногласиям и в конечном счете – к финансовым потерям всех участников рынка. Необходимо ввести четкую и однозначную систему терминов для описания этих отношений.

Для определения коммунальной услуги необходимо ориентироваться на международные стандарты эргономики, определяющие особенности и возможности функционирования человека в системах: человек, вещь, среда. В них вместо упрощенного понятия «отопление» действует понятие «теплового комфорта», который достигается при правильной эксплуатации строительных конструкций зданий, обеспечении качества , распределении теплоносителя по теплопотребляющим установкам. При оценке качества услуги должны учитываться температура стен, потолков, полов (не ниже чем на 4 ⁰C от температуры в помещении), подвижность воздуха (особенно у пола) и его относительная .

Россия присоединилась к европейскому стандарт эргономики, это ГОСТ Р ИСО 7730-2009. «Эргономика термальной среды.

Аналитическое определение и интерпретация комфортности теплового режима с использованием расчета показателей PMV и PPD и критериев локального теплового комфорта». Стандарт позволяет провести аналитическую оценку теплового комфорта на основе показателей PMV (прогнозируемая средняя оценка качества воздушной среды).) и PPD (PPD – прогнозируемый процент недовольных температурой среды), а также критериев локального теплового комфорта и помогает оценить приемлемость условий окружающей среды для обеспечения теплового комфорта человека.

Требования вышеназванного стандарта были учтены в ГОСТ 30494-2011. «Межгосударственный стандарт. Здания жилые и общественные. Параметры микроклимата в помещениях» пункт 2.6. «Оптимальные параметры микроклимата: сочетание значений показателей микроклимата, которые при длительном и систематическом воздействии на человека обеспечивают нормальное тепловое состояние организма при минимальном напряжении механизмов терморегуляции и ощущение комфорта не менее чем у 80% людей, находящихся в помещении». ГОСТ 30494-2011 включен в Перечень документов в области , в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 01.01.2001 N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».

Цели государственного и муниципального управления теплоснабжением
Полномочия государственных и муниципальных органов власти

В соответствии со статьей 14 Федерального от 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах в Российской Федерации» организация в границах поселения теплоснабжения населения относится к вопросам местного значения, то есть эта задача возложена на органы местного самоуправления.

Под «организацией теплоснабжения» следует понимать создание условий для надежного и безопасного функционирования систем теплоснабжения в рамках заданных на федеральном уровне правил. Этот термин должен быть раскрыт в .

Основная задача федеральных органов власти – создание единой нормативной и регуляторной среды, которая обеспечивает безопасное, надежное и качественное теплоснабжение. К полномочиям органов государственной власти относятся (тарифное, антимонопольное и так далее), контроль и надзор.

Государство нормирует требования качества, надежности и безопасности (включая экологию) теплоснабжения. Обеспечить выполнение этих норм можно во множестве вариантов.

Органы местного самоуправления наделены правом определять оптимальный вариант развития через утверждение схемы теплоснабжения. Фактически через утверждение схем муниципалитетам дано право либо развивать, либо ограничивать деятельность хозяйствующих субъектов (вплоть до прекращения функционирования отдельных теплоисточников). Для исключения коррупционных рисков важно обеспечить, чтобы при этом соблюдались единые для всех прозрачные и конкурентные правила.

Цели и задачи государственного и муниципального управления

Главная цель государственного и муниципального управления теплоснабжением ─ организация качественного, надежного и безопасного теплоснабжения наиболее экономичным образом.

В этом году, 4 февраля, в ГД РФ прошло второе заседание секции по законодательному обеспечению теплоснабжения Экспертного совета при комитете по энергетике, где обсуждалась «Стратегия развития теплоснабжения в РФ на период до 2020 г.».

Предложенную для обсуждения редакцию Стратегии в целом одобрили все участники заседания, поэтому было предложено создать в кратчайшие сроки рабочую группу из представителей ФОИВ и экспертов профессионального сообщества для доработки положений Стратегии и принятия ее в качестве официального правительственного документа.

Комментируя итоги заседания, руководитель секции, первый заместитель руководителя фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ» Ю. Липатов отметил: «Сегодня обсуждались крайне важные для отрасли вопросы. Первая редакция проекта стратегии развития теплоснабжения, размещенная на сайте www.rosteplo.ru для широкого обсуждения, вызвала большой интерес, как у профессионалов, так и у общественности. С учетом итогов обсуждения в начале февраля этого года была подготовлена вторая редакция стратегии. Участники обсуждения были едины во мнении, что, во-первых, необходимо сформировать базу по степени надежности систем теплоснабжения в регионах, поселениях и различных округах РФ.

Во-вторых, необходимо разработать адекватную модель долгосрочного тарифного регулирования. Ведь в настоящее время существующая модель формируется на основе уже сложившейся базы по тарифам, которая не всегда отражает необходимый уровень и достаточность тарифных решений. Если теплоснабжающая организация сегодня недофинансирована, то никакая долгосрочная модель не сумеет вывести ее на безубыточность деятельности. Поэтому должны быть четко определены принципы формирования тарифной базы.

Еще одним вопросом, требующим незамедлительного решения, по общему мнению экспертов является необходимость прописать систему перехода из состояния недофинансирования в состояние достаточного финансирования. Вариантом решения этого вопроса может быть введение системы индексов в абсолютной величине. И здесь главная цель заключается в том, что теплоснабжающая организация должна стать единым центром обеспечения надежности и качества снабжения теплом в том или ином населенном пункте.

Также важной темой, которая всесторонне обсуждалась сегодня на заседании секции, стали стратегические вопросы развития когенерации. В свое время комбинированное производство тепловой и электрической энергии было ориентировано на максимальный общий эффект для потребителей, находившихся в зоне теплоснабжения ТЭЦ. Однако правила рынка электроэнергии не учитывают технологических особенностей ТЭЦ и общий эффект комбинированной выработки для потребителей.

Эффективность выработки электроэнергии сегодня достигается при работе ТЭЦ по тепловому графику. Главной же сложностью работы ТЭЦ в энергосистеме является значительное отличие графиков потребления электрической и тепловой энергии, как в течение года, так и в течение суток (сезонный и суточный).

Действующие на данный момент правила оптового рынка электроэнергии и мощности, касающиеся вопросов вывода оборудования из эксплуатации, не учитывают особенности работы ТЭЦ на рынке тепла. Если не решить эту проблему сейчас, то в ближайшем будущем мы можем столкнуться с тем, что работа теплоэнергостанций станет просто невыгодной. Это постепенно приведет к постепенному выводу ТЭЦ из эксплуатации и всеобщей «котельнизации» страны. Попытка же компенсировать убытки ТЭЦ от работы на рынке электроэнергии за счет роста стоимости тепла приведет к неконкурентоспособности ТЭЦ на рынке тепловой энергии. Конечно, этот вопрос нельзя решить одномоментно. Здесь требуется постепенная и пошаговая работа, которая будет продолжена. И, надеюсь, к концу весенней сессии будут предложены законодательные инициативы, позволяющие решить эти вопросы».