Помощь по Теле2, тарифы, вопросы

На данный момент существует некоторая неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, что предполагает возникновение чрезвычайно высоких рисков инвестирования частных средств в принадлежащие государству объекты инфраструктуры. В этой статье я рассмотрела с какими проблемами сталкивается реализация и развитие ГЧП в РФ.

Проблемы реализации государственно-частного партнерства в России

В этой статье я рассмотрела с какими проблемами сталкивается реализация и развитие ГЧП в России. Наиболее явно, по моему мнению, выделаются шесть причин:

• Несовершенство законодательной системы.

Факторами, замедляющими процесс разработки и реализации проектов ГЧП, являются несогласованность таких вопросов, как:

Размеры и формы участия каждой стороны партнерства;

Типы и условия соглашений с частными инвесторами;

Распределение рисков и ответственности.

• Недостаточно высокий уровень компетентности гражданских служащих.

Зачастую работники государственных и муниципальных органов власти не умеют должным образом сформулировать требования к проекту, определить его количественные и качественные характеристики, осуществить механизм конкурсного отбора, организовать долгосрочное регулирование проекта государственно-частного партнерства, сформировать механизм бюджетного регулирования и т. д.

Но чтобы решить эту проблему достаточно:

Содействовать развитию программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в области ГЧП

Содействовать введению в учебные планы студентов дисциплин о государственно-частном партнерстве

Организовать на сайтах специализированных структур по развитию ГЧП раздел, где государственные и муниципальные служащие, а также специалисты частного сектора смогут получить интересующую их информацию по вопросам государственно-частного партнерства.

• Узкий спектр предложений проектов, основанных на принципах ГЧП.

Наиболее популярными сферами реализации ГЧП являются транспортная сфера и социальная инфраструктура. Механизмы ГЧП принимают и в других сферах, но недостаточно активно. Например, эту форму взаимодействия можно применить более широко в сферах, связанных с образованием, ЖКХ, туризмом, развлечением, обороной, тюрьмами или военным делом.

Возможной причиной возникновения этой проблемы является недостаточная информированность коммерческих структур о возможных моделях партнерских отношений и способах их оптимизации.

• Высок уровень риска, поэтому возникают сложности привлечения частными партнерами больших финансовых средств.

Не каждый инвестор готов вложить свои деньги в долгосрочный проект с высокой степенью риска. А если финансирование вдруг прекратится, то проекты могут и вовсе остаться незавершенными, что является малопривлекательным для инвесторов.

• Отсутствие специализированных органов управления ГЧП в регионах.

В настоящее время в регионах РФ отсутствует комплексная политика в сфере ГЧП. Причина зачастую в том, что управлением ГЧП там занимаются в основном различные структурные подразделения исполнительных органов власти. Чтобы добиться эффективной работы ГЧП необходимо, по моему мнению, передать эту функцию специализированному органу, который позволит:

Собрать и более грамотно использовать имеющуюся информацию о проектах ГЧП;

Удобнее работать частным инвесторам, которым нужно будет иметь дело с одной организацией, а не со многими отдельными.

• Отрицательное влияние мирового финансового кризиса.

Кризис 2008 года ускорил необходимость совершенствования существующей системы управления экономикой регионов. Органам власти приходилось искать новые способы корректировки имеющихся механизмов управления проектами ГЧП, а это снизило их эффективность. В результате экономического кризиса произошло снижение уровня жизни населения и уменьшение реального ВНП, поэтому и проекты ГЧП оказались под влиянием кризиса.

Принимая во внимание все препятствия и проблемы эффективного развития ГЧП, можно сделать такие выводы о возможности возникновения таких рисков, как:

Риск, связанный со строительством, эксплуатацией и введением в действие объектов;

Производственные риски;

Рыночные;

Экологические;

Финансовые;

Риск банкротства;

Риск бюрократии и коррупции;

Риск потенциально возможной потери контроля над частным сектором;

Политические риски;

Природные;

Экономические.

На данный момент существует некоторая неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, что предполагает возникновение чрезвычайно высоких рисков инвестирования частных средств в принадлежащие государству объекты инфраструктуры. Причина этому отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и других важнейших нормативных актов. Снизить эти риски поможет только законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности и предоставление правовых гарантий частным компаниям по возврату вложенных средств. Это сможет в значительной степени привлечь приток отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.

Государству необходимо четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации, как это сделано в других странах. Отсутствие правовой базы в этом вопросе только способствует проявлению коррупции, а также приводит к возникновению частной монополии на месте государственной со всеми вытекающими из этого негативными последствиями, как для государства и общества, так и для бизнеса.

В законодательстве объекты хозяйственной деятельности, находящиеся в государственной собственности, должны быть защищены от частного бизнеса, который может посягать на собственность, которая не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Для развития подобных объектов необходимо только привлечение частных инвестиций, механизмов управления, использующихся в частном секторе, но не должно происходить изменения базовых отношений собственности. Государство должно гарантировать законодательством и заключаемыми договорами возврат частной компании вложенных инвестиций. В противном случае бизнес, пользуясь пробелами в законодательстве, может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и своими целями, устанавливать выгодные для себя условия существования на рынке и конкуренции.

Нельзя забывать о приватизированных в 1990-е годы объектах морских портов, аэропортов и других отраслей инфраструктуры, которые можно вернуть в государственную собственность. А затем применить механизмы ГЧП, чтобы на конкурсной основе передать в концессию.

Московская область занимает второе место по уровню развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в Центральном федеральном округе. Уже сейчас в регионе в рамках ГЧП реализуется 64 проекта. Власти Подмосковья ставят государственно-частное партнерство наравне с бюджетным финансированием и активно его используют в целях развития экономики. О том, что такое ГЧП, как партнерство между государством и бизнесом реализуется в Московской области, читайте в материале портала сайт.

Что такое ГЧП

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – это форма взаимодействия государства и бизнеса на взаимовыгодных условиях. Важно, что государственно-частное партнерство в первую очередь направлено на решение общественно значимых задач. Взаимодействие сторон, в данном случае государства и бизнеса, документально закрепляется, все затраты и ожидаемые результаты обговариваются заранее. В России подобные отношения регулирует Федеральный закон № 224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также Федеральный закон № 115 «О концессионных соглашениях».

ГЧП позволяет привлекать инвесторов к решению различных вопросов. Суть подхода в том, что государство, в Московской области в этой роли выступают органы местной исполнительной власти, а также муниципальные образования, является нанимателем частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов за счет собственных средств.

ГЧП в Подмосковье

По итогам 2016 года Московская область занимает второе место по уровню развития государственно-частного партнерства в Центральном федеральном округе. За год Подмосковье на шесть позиций – в 2015 году регион был на восьмом месте по уровню развития ГЧП, а еще раньше – на 34-м.

Подмосковные проекты

В Московской области проекты реализуются в нескольких сферах: социальной, транспортной, дорожной, ЖКТ, ИТ. Социальная сфера оказалась удачной для заключения концессий – 25 проектов реализуется в Подмосковье. Среди наиболее важных можно отметить два онкорадиологических центра в Балашихе и Подольске, которые заработают уже в 2017 году. В этих центрах станут осуществлять раннюю диагностику онкологических заболеваний и безоперационное лечение сложных опухолей, за год планируют осуществить диагностику у 20 тысяч пациентов, при этом более 90% услуг будут оказываться бесплатно по полису ОМС.

Проект «Школьный портал» уже активно используют все муниципальные и государственные школы Московской области. Этот проект стал крупной социальной образовательной сетью – школьники пользуются мобильным приложением, родители всегда могут посмотреть оценки ребенка, а у учителей уменьшилось количество бумажной работы, ведь журнал они заполняют в электронном виде.

Активно развиваются в Подмосковье в рамках ГЧП . Говоря о дорожных проектах, нельзя не упомянуть о Центральной кольцевой автодороге (), которая свяжет все районы Московской области в кольцо. Отдельные ее участки запустят уже в 2017 году. Также очень интересен проект строительства через Волгу в Дубне, которое осуществит австрийская компания.

В муниципалитетах реализуются практики по модернизации систем теплоснабжения и очистных сооружений. Например, в Рузском городском округе на основе концессионного соглашения реализуется реконструкция канализационных очистных сооружений – компания-инвестор занимается очистными сооружениями, а также на территории 12 га планирует создать экологический кластер по выращиванию рыбы.

Достижения

Московская область достигла значимых результатов в развитии государственного частного партнерства, о чем свидетельствуют многочисленные премии и рейтинги.

Планы

Темпы государственно-частного партнерства в Московской области замедлять не собираются. По предварительным прогнозам, большая ГЧП будет реализовываться в сфере ЖКХ, здравоохранения и транспортной инфраструктуры.

«Везде, где можно привлечь внебюджетные источники, будем это делать в формате ГЧП», – говорит Буцаев.

Виктория Кулагина

Дураев О.Г. Проблемы государственно-частного партнерства в России // Экономика и бизнес: теория и практика. – 2018. – 2. – С. 47-50.

ПРОБЛЕМЫ Г ОСУДАРСТВЕННО- ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ

О.Г. Дурае в , магистрант

Санкт-Петербургский государственный экономический университет

(Россия , г . Санкт-Петербург )

Аннотация . Совместное ведение дел и принятие решений по социально значимым в о просам государственных служб и частного сектора имеет достаточно большое знач е ние, в том числе и в истории Российской Федерации. Это своего рода альтернативный способ приватизации особых социально значимых объектов, которые также имеют стратегическое значение в выполнении функций государства. Однако в России его тра к туют по-разному, что становится одной из проблем раз вития данного вида партнерс т ва, совместно с проблемами финансирования, государственного регулирования и другими.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, Российская Федерация, зак о нодательство, признаки, проблемы.

Совместное ведение дел и принятие решений по социально значимым вопр о сам государственных служб и частного сектора имеет достаточно большое знач е ние, в том числе и в истории Российской Федерации. Имея до статочно давнюю и с торию, государственно-частное партнерс т во (далее, ГЧП) стало наиболее актуально только в последнее десятилетие. Совр е менные условия социально-экономической жизни требуют от государственных служб выполнения все более сложных задач. С другой точки зрения, предприниматели и бизнесмены заинтересованы в инвестир о вании новых интересных объектов и нау ч ных проектах. Таким образом, мы получ а ем своего рода альтернативный способ приватизации особых социально значимых объектов, которые также имеют стратег и ческое значение в выполнении функций государства.

Наибольший опыт в данной сфере до с тигла Великобритания, которая лидирует по количеству проектов и количеству о т раслей, в которых применимо ГЧП. Одн а ко, и в России все больше и больше нач и нают использовать механизмы ГЧП, ра с пространяя их в разные сферы .

Потребность в модернизации и усове р шенствовании всех инфраструктур страны, в том числе и обновлении объектов ж и лищного хозяйства, других проектов, н о сящих в большинстве своем социальный характер и принадлежащих другим обла с тям, приводит к стремлению развития партнерских отношений между государс т вом и частным сектором. Для этого нео б ходимо постоянно совершенствовать имеющиеся формы и механизмы ГЧП с целью эффективного использования час т ного капитала и повышения уровня соц и ально-экономической жизни и ее инстит у тов. В настоящее время актуальна пробл е ма неразвитости данных возможностей на региональных территориях. Структуры экономики и управления в регионах, а также такие ее факторы как скорость ра з вития, ресурсное обеспечение и другие, доказывают, что в данных случаях нео б ходимо развиваться в данном направл е нии.

Но для реализации такой стратегии нужно четкое понимание того механизма, который будет использоваться. Ведь впе р вые данный термин был использован еще в США в 50-х годах и применялся к тем с и туациям, когда программы образования финансировались со стороны государства, но совместно с частным сектором. Однако , уже в 60-х годах сферы использования данного инструмента увеличились. Тогда же и стали появляться первые государс т венные предприятия, в основном зан и мающиеся модернизацией и перестройкой городов, руководимые совместно с час т ным бизнесом. Активное распространение такого рода организаций пришлось на с е редину 20 века и распространилось по странам всего мира.

Государственно-частное партнерство (Public — private partnership ) – альянс орган и заций и/или институтов государства и би з неса направленный на долгосрочное с о трудничество с целью реализации наци о нальных и общественно значимых задач различных сфер деятельности.

Признаками такого сотрудничества можно назвать:

– договор между государственным и ч а стным сектором;

– открытость и доступность информ а ции о партнерстве;

– государственные органы – не регул я тор экономической деятельности, а учас т ник на равных правах совместно с час т ным сектором в условиях конкуренции ;

– реализация публичных интересов;

– свобода заключения соглашения;

– совместный характер действий и ра з деление рисков (управленческих, операц и онных, инвестиционных и других) .

Несмотря на популярность и преим у щества данного вида ведения бизнеса в России ситуа ция складывается неодн о значно. С момента как использованию м е ханизмов ГЧП стали уделять должное внимание и внесли в Концепцию долг о срочного социально-экономического ра з вития РФ на период до 2020 года, их ра з витие сдерживают ряд проблем, среди к о торых выделяют слабое представление о данных формах партнерства в субъектах и регионах России .

Помимо слабого представления о ГЧП в список проблем включают неразвитость нормативно-правовой базы. Для решения этих проблем в 2015 году был одобрен и принят федеральный закон «О государс т венно-частном партнерстве, муниципал ь но-частном партнерстве в Российской Ф е дерации и внесении изменений в отдел ь ные законодательные акты Российской Федерации» . Это позволило включить ГЧП в экономическую политику страны, развить понимание форм, методов и мех а низмов такого партнерства, а та кже сфо р мировать правовую базу, что значительно повысило количество р еализованных пр о ектов (рис. 1).

Рис . 1 . Количество реализованных проектов в РФ с применением механизмов ГЧП (шт.)

Тем не менее , большинство авторов о т мечают неадаптированность законодател ь ства под существующие условия, а также противоречивость огромного числа зак о нов регулирующих инвестиционную де я тельность . Для привлечения час т ных инвесторов законодательство пред у сматривать весь спектр инструментов, быть хорошо проработанным, не допу с кать двусмысленнос тей и противоречий, в том числе и в вопросах налог о обложения ГЧП . Региональные же законы м ногим требованиям не отвечают.

Однако не только проблемы законод а тельства сдерживают данный сект о р. Для Росси й ской Федерации на сегодняшний день одной из нерешенных проблем ост а ется отсутствие широкой отечественной практики реализации ГЧП в трансформ а ционных преобразованиях экономики, н е достаточность теоретических исследов а ний применениях его механизмов и пра к тик. Также, как и низкий уровень квал и фикации специалистов, отсутствие у них достаточного опыта в управлении анал о гичными проектами . Это осло ж няет формулировку требований, устано в ление фактических количественных и к а чественных показателей , отбор наиболее спешных проектов, организацию регул и рования и т.д.

Поэтому необходимо развивать пр о граммы повышения квалификаций сп е циалистов, государственных и муниц и пальных работников, содействовать в ра з витии программ для ВУЗов и других уче б ных учреждений, создать сайты, посв я щенные вопросам ГЧП и так далее.

Открытым вопросом остается отсутс т вие механизмов эффективного финансир о вания. Современные условия российской экономики сдерживают реализацию до л госрочных проектов, которые могут п о влечь высокие риски для предпринимат е лей и инвесторов. Трад и ционный источник финансирования проектов – банковские кредиты, поступающие в о с новном от трех крупнейших банков России: Сбербанка, ВТБ и Газпромбанка. Нов бол ь шинстве случаев данные финансовые организации заинтересованы только в проектах, пр е вышающих по стоимости 10-20 млрд ру б лей, а также предпочитают те отрасли, где устойчивой практикой выступают конце с сии и ГЧП-проекты . В такой ситуации, где финансирование поступает только от одного класса инвесторов, может создать ряд пр о блем. Это ведет к неточностям в проектах и негативно сказывается на стоимости денег.

При ключевой ставке 9,25% и марже 2,5 — 3% стоимость финансирования стан о вится очень высокой, что сильно снижает привлекательность проекта для государс т ва . Это говорит о необходимости улучшения инвестиционной привлек а тельности России, стаб и лизации валютных курсов, привлечение большего числа ин о странных инвесторов. Выс о кая стоимость денег тормозит реализацию проектов, но и большинство публичных организаций ожидая, что финансирование будет сопо с тавимо с государственным займом, не уч и тывают особенность ГЧП как более риск о ванного проекта.

Итак, к ак заключают многие авторы долгосрочные проекты ГЧП дают возмо ж ность стабильного развития и предсказу е мой доходности, однако в этом случае н е обходим в ы сокий уровень доверия во всех сферах . В этом будет способствовать успешный опыт и практики реализации этих проектов , а также их распространение на многочисленные сф е ры деятельности кроме транспортной инфраструктуры, хотя этот процесс сейчас не развит в России (р ис. 2) . Также необходимо привлекать все большее число иностранных инв е сторов и партнеров, однако которых сейчас сде р живают санкции, политика и другие фа к торы.

Рис . 2 . Сферы применения ГЧП в России (по стоимости, млрд руб.)

Библиографический список

1. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 N 224-ФЗ . – М.: Юридическая литература, 2016. – 142 с .

2. Забелина О.В. Проблемы государственно-частного партнерства в России // Упра в ленческое консультирование. – 2014. – №11 (71). – С. 179-184.

3. Зотов В.Б. Проблемы развития государственно-частного партнерств а в Российской Федерации / В.Б. Зотов, К.Н. Базиян // С татистика и экономика. – 2015. – №6. – С. 25-27.

4. Никитина Т.И. Формирование государственно-частного партнерства как инс трумент развития региона / Т.И. Никитина, А.Н. Лысенко // Вестник А ГТУ. Серия: Экономика. – 2012. – №2. – С. 21-26.

5. Панферова Е. В. Развитие государственно-частного партнерства: проблемы и пе р спективы // Научно-методический электронный журнал «Концепт». – 2016. – Т. 5. – С. 68 -72.

6. Савченко И. И. Государственно-частное партнерство в России: современное состо я ние и проблемы развития / И.И. Савченко, Н.Г. Сидорова, Е.В. Кочева, Н.А. Матев // Вестник ТГЭУ. – 2015. – №1 (73). – С. 99-112.

7. ГЧП не пришло на смену государству [Электронный ресурс]. – URL : https://www.vedomosti.ru–ВЕДОМОСТИ – (Дата обращения: 10/02/2018).

ISSUES OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN RUSSIA

O.G. Duraev , graduate student

Saint-Petersburg state economic university

(Russia, Saint-Petersburg)

Abstract. Joint business management and decision-making on socially important issues of public services and the private sector is quite important, including in the history of the Russian Federation. It is a kind of alternative way of privatization of special socially important objects, which also have strategic importance in performance of functions of the state. However, in Ru s sia, it is interpreted in different ways, which becomes one of the problems of the development of this type of partnership, together with the problems of financing, state regulation and others.

Keywords: public-private partnership, Russian Federation, legislation, features, problems.

В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.

С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей - в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты - не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership - РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

В современном понимании ГЧП - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

Формы ГЧП

ГЧП имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.

Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.

Соглашения о разделе продукции (СРП) - форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору - субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск» . Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.

Наконец, наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия - это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

В российской практике используются все формы ГЧП, кроме концессий. В то же время концессии - это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

Состояние производственной инфраструктуры в России и ГЧП как средство ее совершенствования

Комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние - источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10–15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру.

Важнейшими причинами такой ситуации, с нашей точки зрения, являются:

1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;

2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);

3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.

Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти.

Нам в России необходимо избавиться от своеобразной «детской болезни правизны в капитализме», в соответствии с которой только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях.

Проблема собственности в государственно-частных партнерствах

В нашей стране очень тяжело, в течение многих лет, через Государственную думу «проходят» законы о концессиях, о платных дорогах, о морских портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Именно эти законы призваны стать правовыми «кирпичиками» государственно-частного партнерства. Но фундаментом здания ГЧП должен стать, как нам представляется, закон о государственной собственности. Именно концепцию этого закона должны развивать упомянутые выше отраслевые законы. Наконец, еще один сегмент правового обеспечения ГЧП составляют подзаконные нормативные акты - инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т. п.), разрабатываемые в агентствах и службах.

Отсутствие в России основной формы ГЧП - концессий - обычно объясняют субъективными факторами: низким уровнем правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной думы, лоббизмом отдельных групп, слабостью институтов гражданского общества и т. п. Но главное препятствие на пути концессий, с нашей точки зрения, носит объективный характер: это отсутствие в России концепции управления государственной собственностью. Государство должно, как это сделано в других странах, посредством концепции, доктрины и законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми негативными последствиями для государства, общества, да и для бизнеса тоже.

Неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и других важнейших нормативных актов обусловливают чрезвычайно высокие риски инвестирования частных средств в объекты принадлежащей государству инфраструктуры. Законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности за частными компаниями в рамках концепции ГЧП (в первую очередь, концессий), предоставление правовых гарантий этим компаниям по возврату вложенных средств позволит значительно снизить риски частных инвестиций и активизировать процесс привлечения отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.

Государство должно четко сказать бизнесу: есть объекты хозяйственной деятельности, остающиеся в государственной собственности, для развития которых необходимо привлечение частных инвестиций, «ноу-хау», механизмов частнособственнического управления, но без изменения базовых отношений собственности. То есть права собственности на эти объекты остаются за государством. Права пользования ими передаются бизнесу. Государство гарантирует законодательством и заключаемыми договорами возврат инвестору вложенных средств. Кроме того, нужно однозначно пресечь посягательства бизнеса на собственность, которая по закону не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Ненормально, когда в законе о естественных монополиях РФ даже не упомянуты категории «государственная собственность» и «федеральная собственность». Это порождает у бизнеса иллюзию, будто он на законных основаниях (точнее, пользуясь пробелами в законодательстве) может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и целями бизнеса, устанавливать свои «правила игры», обходя конкурентов.

Необходимо также вернуть в государственную собственность приватизированные в 1990-е годы объекты морских портов, аэропортов и других инфраструктурных отраслей (земля, причалы, терминалы и т. д.). А затем в соответствии с концепцией управления государственной собственностью их можно будет на конкурсной основе передать в концессию или оставить в государственном управлении.

Развитие концессий в России: современное положение дел

Опираясь на мировой опыт, Россия предпринимает в последнее время активные шаги по институционализации концессий. В октябре 2004 года прошли заседания Правительства РФ и Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве, посвященные становлению концессий в транспортном комплексе. Принято решение активизировать усилия по подготовке закона о концессиях, который должен стать правовой основой ГЧП. С этой целью создан Экспертный совет по вопросам концессионного законодательства при Государственной думе РФ. Президент России В. В. Путин, выступая на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей 16 ноября 2004 года, заявил: «Еще одно перспективное направление - это участие бизнеса в реализации инфраструктурных проектов государства, таких как крупные транспортные, магистральные проекты, энергообеспечение, укрепление приграничной инфраструктуры. Считаю, что уже в самое ближайшее время следует создать правовую базу для совместной работы по приоритетным программам, и государство должно обеспечить стабильность условий работы частных инвесторов - включая рамки концессионных соглашений» .

Пока в России только разрабатываются концептуальные основы концессий. В стране нет ни соответствующих институтов, ни законодательства в этой области, ни четкого представления о том, как должны регулироваться предприятия, созданные на основе концессий.

В то же время экономический потенциал концессий в России можно оценить как высокий. В качестве приоритетных направлений применения концессий должны рассматриваться объекты производственной инфраструктуры при условии сохранения их в государственной собственности и создания системы регулирования и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью частных компаний: автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, электростанции, коммунальные системы.

Проблемы становления ГЧП в России

1. Законодательство. Впервые законопроект «О концессионных соглашениях» был принят Верховным Советом РСФСР в 1993 году, но отклонен президентом. Затем новый законопроект поступил в Государственную думу в 1995 году. Принят в первом чтении в 1996 году и до сих пор находится в режиме рассмотрения во втором чтении.

2. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги с названием «Лицензия» на другую с названием «Концессия», как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.

3. Отсутствие комплексного подхода. Разработка проблемы концессий ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема концессий не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.

4. Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий как базовой формы ГЧП вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.

5. (Возможно, самая главная проблема.) Люди. Общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Нет методик по составлению государственными органами власти инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 20–50 лет, то можно понять ту ответственность, которая ложится на чиновника любого уровня, подписывающего концессионный договор от имени государства.

Задачи российского государства в сфере ГЧП

Системный подход к проблеме ГЧП должен предусматривать комплексное решение следующих основных задач.

Задача № 1

Разработка концепции и стратегии введения ГЧП, которые должны, в частности, включать:

цели, задачи и принципы создания ГЧП;

этапы их развертывания;

организационную структуру и систему управления, предусматривающую, в первую очередь, функции ее отдельных звеньев, правило «одной двери» и т. п.;

механизм и инструменты;

перечень законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять;

федеральный орган государственной власти, ответственный за подготовку этого пакета законов и сроки исполнения.

Задача № 2

Создание необходимой институциональной правовой, экономической, организационной среды:

формирование достаточно полной и замкнутой законодательной базы по концессиям, включающей нормативные акты и подзаконные документы;

формирование в стране других элементов институциональной среды: органов исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы ГЧП (в первую очередь концессий), финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций (например, Агентство по гарантированию инвестиций), независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т. п.

Задача № 3

Создание специального федерального органа (например, Федерального агентства по ГЧП или по концессиям), который должен реализовывать политику ГЧП в России и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс вопросов ГЧП. Он должен быть достаточно самостоятельной и полномочной структурой, иметь целью изучение всего спектра проблем ГЧП - юридических, организационных, финансовых, экономических - и подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания и развития ГЧП в России.

Задача № 4

Подготовка специалистов в области концессий, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса. Введение ГЧП и, прежде всего, концессий по своим масштабам, глубине и степени проникновения в систему сложившихся хозяйственных отношений вполне может сравниться с приватизационными процессами, поскольку объектом партнерства в России уже в ближайшее время могут стать предприятия отраслей социально-производственной инфраструктуры. И от того, насколько полной, непротиворечивой, качественной будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех или неудача реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России.

В. В. Путин. Вступительное слово на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. Москва, 16 ноября 2004 года.

Модное сокращение ГЧП в последнее время звучит в России с самых разных трибун из уст государственных деятелей, законодателей, представителей бизнеса и экспертов. Более того, считается, что в условиях нынешнего экономического кризиса и сложных для России внешних условий, вызванных западными санкциями, роль ГЧП становится еще более востребованной и актуальной.

Президент РФ Владимир Путин, в частности, неоднократно указывал на важность государственно-частного партнерства (ГЧП) как ключевого фактора развития инфраструктуры страны, предлагал активней использовать механизмы ГЧП для создания новых центров экономического роста в регионах, сделать ГЧП одним из важнейших механизмов реализации социальной политики России и т. д. Выступая на съезде РСПП 19 марта с. г., президент РФ подчеркнул, что преодолеть неблагоприятную экономическую конъюнктуру, выйти на устойчивую траекторию роста можно только через партнерство государства и бизнеса, через общее понимание стратегических задач страны и учет взаимных интересов.

Как известно, ГЧП - это совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. Причем ГЧП, как правило, предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов. Основная область применения ГЧП в мире - постройка автомагистралей, в меньшей степени - проекты в ЖКХ.

Федеральный закон о ГЧП в России обсуждается еще с середины 2000-х годов, но первая его редакция была подготовлена только к июню 2012 года. 13 марта 2013 года правительство внесло в Госдуму уже третий вариант законопроекта «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». Однако пока этот процесс движется крайне медленно, несмотря на все декларации и обещания чиновников и законодателей.

Развитие ГЧП в России сдерживается не только отсутствием проработанного законодательства. Не меньшее значение имеет отсутствие механизмов долгосрочного финансирования. Российский бизнес (в частности, банки) не готов участвовать в длительных проектах (соглашения о ГЧП заключаются обычно на 10-50 лет). Сейчас большинство крупных проектов ГЧП в РФ реализуется в режиме «ручного управления».

Проблемы ГЧП активно обсуждаются на уровне предпринимательских объединений. Так, в Москве 17-20 марта прошел инфраструктурный конгресс «Неделя ГЧП», одним из соорганизаторов которой выступила Торгово-промышленная палата РФ. Выступая на конгрессе, президент ТПП РФ Сергей Катырин отметил, что, во-первых, рынок ГЧП есть, и рынок обязательно будет действовать на федеральном уровне, потому что государство, несмотря на трудности, все равно будет развивать инфраструктуру.

«Мы будем двигаться на Дальний Восток, продолжится развитие БАМа, и еще целый ряд инфраструктурных мегапроектов государство будет развивать», - отметил глава Палаты России. Прогнозируемые проблемы в регионах: банкротство и дефолты. У нас есть субъекты РФ, которые настолько закредитованы, что нагрузка в связи с их участием в проектах ГЧП может привести к дефолтам. Тем не менее рынок ГЧП, безусловно, несмотря на кризис, будет. Скорее всего, по стране это будет неравномерная картина, может быть, снизится темп развития, но при определенных условиях может появиться и возможность его ускорения, считает Сергей Катырин.

С главой ТПП РФ согласен и председатель Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по ГЧП Павел Селезнев. Согласно его данным, число проектов ГЧП в 2014 году по сравнению с 2013 годом выросло в 4,4 раза, сейчас в России реализуется 595 проектов ГЧП, 435 из них - концессии, причем происходит резкий рост числа муниципальных концессий, их число уже составляет 359.

Селезнев сообщил, что из 595 проектов 194 (на 88 миллиардов рублей) - в коммунальной сфере, 72 (на 503 миллиарда) - в транспортной сфере, 163 (на 46 миллиардов) - в энергетике, 166 (387 миллиардов) - в социальной сфере. Однако из 595 проектов 103 находятся в стадии инициирования, и велика вероятность того, что они не будут доведены до конца, подчеркнул Селезнев.

Если подытожить статистику, на сегодняшний день рынок ГЧП оценивается в 1,5 триллиона рублей. Причем почти вся эта цифра охватывает средства, которые уже инвестированы. При этом чуть более 800 миллиардов - бюджетные инвестиции. Это говорит о том, что пока у нас рынок не такой, как в Европе и Америке, где большая часть - как раз частные инвестиции. Многие концессии в России организуются через бюджетные субсидии, через капитальный грант, и понятно, что инвестор пытается минимально снизить свою часть инвестиций. Эту ситуацию надо менять, поскольку рынок ГЧП в России является капиталоемким и интересным для инвесторов.

Конечно, в настоящее время возникают проблемы с финансированием проектов. Но это временная ситуация, и она дает лишний повод задуматься о готовности регионов к реализации проектов ГЧП, о региональных компетенциях в части подготовки таких сложных проектов. К сожалению, пока отсутствует единое понимание механизмов реализации ГЧП-проектов. Это характерно как для региональных предпринимателей, так и для органов власти.

Понятно, что организация проекта ГЧП - процесс подготовки и проведения публичной процедуры для выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП, - это трудоемкая задача, связанная с необходимостью оформить отношения между администрацией и бизнесом. И при ее решении достаточно часто возникают проблемы.

Опыт ТПП РФ по взаимодействию с администрациями выявил ряд недостатков, препятствующих организации ГЧП на региональном и муниципальном уровне. К ним можно отнести отсутствие качественно подготовленных проектов, недостаточную квалификацию кадров, отсутствие на местах координации в деятельности министерств и ведомств и другие.

Для преодоления перечисленных проблем, по мнению экспертов системы ТПП РФ, в составе администрации целесообразно создание специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП (региональных центров ГЧП).

Конкретная работа региональных центров ГЧП должна состоять в отборе проектов, реализуемых на условиях ГЧП, оценке эффективности проектов с точки зрения потребностей регионального развития, представлении проектов на утверждение региональными властями, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной документации, а также создании условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и регулирования условий контрактов.

Хороший пример - создание в сентябре 2014 года в Санкт-Петербурге Центра исследований ГЧП. Он создан при активной поддержке Комитета по инвестициям Санкт-Петербурга и уже сейчас включает в дополнительные образовательные программы курсы по необходимым для ГЧП дисциплинам, среди которых научные исследования по актуальным проблемам ГЧП в различных сферах, разработка и развитие программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки, публикация научных материалов.

Как свидетельствует практика, создание такого рода центров крайне необходимо для полноценного развития ГЧП в РФ в целом. И торгово-промышленные палаты заинтересованы в развитии механизмов ГЧП - об этом свидетельствуют результаты проведенного в феврале 2015 года анкетирования «Роль территориальных торгово-промышленных палат в совершенствовании механизмов ГЧП». При этом больше всего нареканий вызывает отсутствие необходимой компетенции государства и бизнеса в вопросах развития ГЧП.

Есть позитивные примеры и непосредственной работы с проектами. Например, ТПП Владимирской области продвигает проект создания выставочного комплекса на основе взаимодействия государства и бизнеса. Липецкая, Томская, Московская палаты, ТПП Республики Татарстан активно ведут работу по привлечению компаний в особые экономические зоны, расположенные на территории указанных субъектов Российской Федерации, и т. д.

С учетом того, что финансовая ситуация в 2015 году будет непростая, нужно уделить больше внимания развитию рынка ГЧП. В первую очередь - повышению компетенций в сфере ГЧП и обучению государственных заказчиков - представителей региональных администраций. Например, в транспортной сфере вышло соответствующее поручение президента РФ о необходимости обеспечения подготовки квалифицированных кадров для реализации проектов ГЧП.

Одной из главных задач государства на данном этапе является помощь в обмене опытом в проведении проектов государственно-частного партнерства между регионами, заимствовании проработанного законодательства, лучших практик, перенос реализованных успешных проектов в регионы с невысоким уровнем развития.

На региональном уровне нужно вести работу по обучению кадров для реализации ГЧП-проектов, создавать информационно-аналитические центры, проводить отбор частных партнеров. Возможности системы торгово-промышленных палат позволяют эту работу вести эффективно и на высоком экспертном уровне.