Помощь по Теле2, тарифы, вопросы

Принятие закона о концессиях и создание Инвестиционного фонда дают пищу для бурных обсуждений. Государственно-частное партнерство становится модной темой. Такой же, как еще не забытое удвоение ВВП. И как всякая модная тема, идея ГЧП начала терять первозданную чистоту, превращаясь в расхожий штамп. По мнению экспертов компании BaumanInnovation, участвовавших в подготовке аналитической записки к заседанию правительства по ГЧП, высказывания чиновников демонстрируют, что многие из них имеют смутные представления о сущности этого явления. Например, они включают сюда любое сотрудничество государства и частных компаний, в том числе и безвозмездную помощь (благотворительность, социальное партнерство), госинвестиции в приоритетных отраслях. В число ГЧП у них попадают и компании с госучастием в рыночных отраслях. И в итоге понятие ГЧП может быть извращено так же, как и идея свободных экономических зон, которые в России служили уходу от налогов.

Государственно-частное партнерство чаще всего осуществляется в рамках проектного финансирования. Это понятно: как правило, цель создания ГЧП - реализация крупных проектов, на которые на текущий момент у государства не хватает сил и средств. Государство выступает лишь одной из сторон, заключающих контракт, и это вносит серьезные изменения в то, как оцениваются и распределяются риски.

А создание проектов ГЧП - это по сути и есть искусство написания правил и распределения рисков. Этих последних может быть великое множество. Например, в проектах строительства дорог это риски соблюдения сметы и сроков, производственные риски (например, проект строительства тоннеля под Ла-Маншем потерпел неудачу в значительной мере из-за того, что серьезно увеличились расходы на безопасность), рыночные риски (прогноз объема перевозок и уровня приемлемых тарифов), финансовые (колебания валют и процентных ставок), экологические риски. Такие риски могут управляться кредиторами, частной стороной проекта. Они в целом не отличаются от рисков тех проектов, где компании участвуют одни, без государства: скажем, при строительстве нового завода.

Но в проектах ГЧП они лишены возможности повлиять на государство, которое может изменить правила игры, то есть на политические риски, риски изменения правовых условий, риски нестабильности и контрактный риск. Такие риски может в значительной степени брать на себя государственная сторона, гарантируя частной какие-то компенсации.

До появления закона о концессионных соглашениях государственно-частные партнерства и так существовали. Например, в ЖКХ есть схемы инвестирования частного капитала в котельные, где государство играет главную роль, контролируя сбытовой рынок. А частный инвестор в таком партнерстве выполняет лишь одну функцию: вкладывает деньги и надеется, что государство не поменяет правила игры так, что он потеряет вложенные средства.

С появлением закона формируется юридическая конструкция, институционализируется система инвестирования. Место абстрактных решений займут обдуманные действия. Частный инвестор получит возможность вложить в проект не только деньги, но и опыт управления, ресурсы, стратегический подход, а государству останется соблюдать национальные интересы и контролировать реализацию инфраструктурных проектов. В игру вступят институциональные инвесторы, которые строят отношения с государством не на личных контактах, а только на четкой юридической базе.

Наличие правил игры, безусловно, лучше, чем их отсутствие. И само появление этого закона должно возыметь положительный эффект. Однако первопроходцев ожидает множество проблем. Например, с системой преемственности государственных представителей. Многое зависит от того, кто именно будет управлять со стороны государства частью концессии и насколько стабильным будет его представление о бизнесе. Любая смена руководства в ответственном за работу конкретного ГЧП госучреждении отразится на самом проекте. Также нет никакой гарантии, что вновь пришедший руководитель администрации не захочет поменять частного инвестора на своего сына и проинвестировать проект иным образом.

Другая проблема - это наличие стратегического подхода у государства как хозяйствующего субъекта и четко обозначенные цели работы концессий. Если государство не укажет, какие проблемы хочет с их помощью решить, мы возвращаемся к размыванию отношений.

Можно сказать, что создание проектов ГЧП - это долгие переговоры государства и частной организации о том, кто берет на себя риски и обязательства и какие.

Еще пример. При инвестировании в проект дороги Москва-Санкт-Петербург на участках, близких к столицам, бизнес будет компенсировать свои затраты за счет взимания платы. Но на удаленных отрезках трассы компании получат еще и преимущественное право на реализацию придорожных проектов (логистические центры, туристическо-развлекательные комплексы).

Многие эксперты считают, что на начальном этапе развития ГЧП государство, чтобы побороть настороженность частных партнеров, может брать большую часть рисков на себя. Но со временем, по мере получения необходимого опыта, разделение рисков может становиться более справедливым. Иначе сама форма партнерства потеряет всякий смысл.

Риски надо уметь и оценить. Например, человеку не очень посвященному может показаться, что гарантия государства однозначно более эффективна, чем какие-нибудь выплаты потребителей или госкомпаний. Но это не всегда так. У всего есть своя цена, в том числе и у гарантии.

Использование государственно-частного партнерства будет эффективнее и поможет сделать больше для создания или реорганизации инфраструктуры, если будет решен ряд острых вопросов.

Проведение конкурса. Опыт инвестиционных конкурсов показал, что методика их проведения недостаточно четко урегулирована в законодательстве, некоторые законы по-разному трактуют некоторые базовые положения.

Законодательство о госзаказах, на основе которого проводятся конкурсы для реализации ряда проектов ГЧП, содержит ряд существенных ограничений. В частности, Закон о концессионных соглашениях не позволяет подавать заявку от лица консорциума (за исключением консорциума в форме простого товарищества), и в связи с этим инвесторам необходимо создавать специальную проектную компанию уже на стадии предварительного отбора.

Не ясно, может ли устанавливаться требование о предоставлении участниками конкурса обеспечения исполнения их обязательств на стадии конкурса в иных формах, чем задаток, например, представление банковской гарантии.

Закон о концессионных соглашениях определяет перечень критериев конкурса, однако не указывает, является ли он исчерпывающим. Закон о госзаказах прямо предусматривает, что перечень критериев расширению не подлежит, запрещая при этом устанавливать требования к квалификации и опыту участника конкурса.

Закон о госзаказах прямо запрещает любые переговоры на стадии конкурса. Запрет также распространяется на стадию заключения соглашения (контракта). Вместе с тем ожидается, что в ходе первых конкурсов у их участников будет возможность предоставить комментарии.

Опыт проведения первой презентации одного из проектов ГЧП показал, что государство готово к конструктивному диалогу и прислушивается к мнению рынка.

Сложности государственного финансирования, включая выплаты каких-либо компенсаций, а также предоставление гарантий тоже определяются несовершенством существующей правовой базы. В законодательстве закреплены ограниченный перечень допустимых форм бюджетных расходов и такой же перечень направлений финансирования бюджетными учреждениями. Ограниченные возможности могут быть воплощены в жизнь только через достаточно сложную процедуру предоставления государственных гарантий.

Поэтому на практике приходится сталкиваться с тем, что договорные обязательства государства перед иностранными инвесторами зависят от ежегодного бюджетного планирования. Но договорные обязательства должны быть действительны вне зависимости от включения или невключения соответствующих сумм расходов в бюджет.

Еще одна проблема - исключение доходов государства из денежных поступлений от реализации проекта: принцип "анонимизации" бюджетных доходов. Но возможно использование подконтрольных государству организаций (специального государственного участника, например, в форме ОАО) для получения и перераспределения причитающихся государству доходов от проекта.

Все эти недостатки могут быть частично преодолены при более сложной организационно-договорной структуре проекта.

В общем же можно выделить следующие проблемы становления и развития ГЧП в России:

1. Законодательство. Впервые законопроект "О концессионных соглашениях" был принят Верховным Советом РСФСР в 1993 году, но отклонен президентом. До недавнего времени в возможностях государства организовывать подобные проекты были серьезные пробелы. Новый закон о концессиях довольно многое изменил. В частности, там есть нормы, описывающие правила проведения тендера при выборе концессионера (этому посвящена значительная часть закона). Некоторые специалисты, например доктор экономических наук Владимир Варнавский из ИМЭМО РАН, считают, что в законе не хватает норм прямого действия, и чиновники получат слишком много прав.

2. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути ГЧП, практике его применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги на другую с названием "ГЧП", как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.

3. Отсутствие комплексного подхода. Разработка проблемы ГЧП ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема ГЧП не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.

4. Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий, например, как базовой формы ГЧП вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.

5. (Возможно, самая главная проблема.) Люди. Общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять договоры по ГЧП, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Нет методик по составлению государственными органами власти инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 20-50 лет, то можно понять ту ответственность, которая ложится на чиновника любого уровня, подписывающего такой договор от имени государства.

Тенденции развития ГЧП в России:

· Постепенное приближение к схемам классического проектного финансирования, возложение на инвестора большей части коммерческих рисков, несение рисков строительства и эксплуатации одним субъектом.

· Расширение форм государственной поддержки и усложнение роли специального государственного участника.

· Совершенствование способов обеспечения кредитов, заключение "прямых договоров" между государством и кредиторами.

· Рост популярности модели ГЧП после принятия нового законодательства.

· Развитие законодательства на региональном уровне. Пример: Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах".

Системный подход к проблеме ГЧП должен предусматривать комплексное решение следующих основных задач.

Задача № 1

Разработка концепции и стратегии введения ГЧП, которые должны, в частности, включать:

· цели, задачи и принципы создания ГЧП;

· этапы их развертывания;

· организационную структуру и систему управления, предусматривающую, в первую очередь, функции ее отдельных звеньев, правило "одной двери" и т. п.;

· механизм и инструменты;

· перечень законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять;

· федеральный орган государственной власти, ответственный за подготовку этого пакета законов и сроки исполнения.

Задача № 2

Создание необходимой институциональной правовой, экономической, организационной среды:

· формирование достаточно полной и замкнутой законодательной базы по концессиям, включающей нормативные акты и подзаконные документы;

· формирование в стране других элементов институциональной среды: органов исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы ГЧП, финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций (например, Агентство по гарантированию инвестиций), независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т. п.

Задача № 3

Создание специального федерального органа (например, Федерального агентства по ГЧП), который должен реализовывать политику ГЧП в России и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс вопросов ГЧП. Он должен быть достаточно самостоятельной и полномочной структурой, иметь целью изучение всего спектра проблем ГЧП -- юридических, организационных, финансовых, экономических -- и подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания и развития ГЧП в России.

Задача № 4

Подготовка специалистов в области ГЧП, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса. Введение ГЧП по своим масштабам, глубине и степени проникновения в систему сложившихся хозяйственных отношений вполне может сравниться с приватизационными процессами, поскольку объектом партнерства в России уже в ближайшее время могут стать предприятия отраслей социально-производственной инфраструктуры. И от того, насколько полной, непротиворечивой, качественной будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех или неудача реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России.

Можно выделить следующие приоритетные направления для развития ГЧП в России:

Формирование общей среды развития ГЧП;

Усиление нормативно-правового обеспечения ГЧП;

Повышение поддержки и гарантий государства партнерам из частного сектора;

Обеспечение государственной поддержки реализации проекта;

Единый государственный орган по вопросам ГЧП;

Использование деловых объединений;

Более тщательная проработка проектов с обеих сторон и с общественностью. (Приложение 11)

Участники парламентских слушаний считают, что сфера применения ГЧП может варьироваться от простого оказания услуг до создания совместных предприятий между государством и частным сектором. Горизонты для этого открыты сейчас в полной мере.

В статье рассматривается финансовый механизм государственно-частного партнерства и его основные источники. Определяется структура капитала при функционировании ГЧП. Анализируются основные проблемы финансового механизма государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, финансовый механизм, проблемы реализации финансового механизма государственно-частного партнерства.

Существующие негативные явления в экономике и дефицит бюджетных средств являются актуальными проблемами социально-экономического развития страны. На данный момент применение финансового механизма взаимодействия государства и бизнеса играет все более значимую роль. С целью осуществления долгосрочных проектов, которые позволят повысить эффективность бюджетных расходов, как для государства, так и для частного сектора целесообразно объединение финансовых ресурсов.

Финансовый механизм ГЧП можно определить как комплекс способов управления финансовыми отношениями в области сотрудничества государства и бизнеса.

Данный механизм включает в себя формы финансовых отношений, порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, формы управления финансами, а также финансовое законодательство.

Выделим базовые принципы финансового механизма:

− привлечение дополнительных интеллектуальных, экономических, финансовых, человеческих ресурсов в экономику;

− перераспределение между государством и коммерческим сектором финансовых рисков;

− применение с целью решения значимых для общества социальных и экономических задач финансовых ресурсов бизнеса при сохранении за государством его функций.

Рассмотрим подробнее структуру капитала при функционировании ГЧП. Как правило, она состоит из долевого, долгового, квази долевого/долгового компонента.

С целью рационального соотношения всех компонентов существует потребность в сбалансировании риска банкротства и налоговой экономией, которая связанной с долговым компонентом. Наиболее оптимальная структура финансирования проекта и источников финансирования находятся в зависимости от таких факторов как характер проекта, стадия его развития, доступ к финансовым рынкам и собственную финансовую стратегию спонсоров проекта.

Долговое финансирование предполагает средства, которые были взяты взаймы с целью финансирования проекта. Долговой капитал может иметь различные источники поступления и иметь разную структуру.

Квази долговые либо долевые инструменты объединяют в себе характеристики долговых и долевых инструментов. Такие инструменты могут содержать в себе субординированный конвертируемый долг и привилегированные акции .

Исходя из этого, механизм финансирования проектов ГЧП можно представить как совокупность долгового и долевого финансирования. Но заранее установить какая получится доля каждого из этих компонентов не представляется возможным. Зависит это от ряда факторов, включающих инвестиционную привлекательность проекта, гарантийные обязательства государства, необходимый объем финансирования и т.д.

В сфере финансирования проектов государственно-частного партнерства выделяют четыре основные источника, используемые преимущественно в комбинированной форме:

− государственные субсидии. Применяются при необходимости продемонстрировать государством реальную поддержку, а также привлечь внимание инвестиционного сообщества. Подобная форма финансирования используется при высоком уровне общих расходов и ожидаемая прибыльность является недостаточна для соответствующего поддержания кредитного и акционерного капиталов.

− коммерческое кредитование. Для того чтобы Проекту был предоставлен кредит он должен быть способен производить необходимый положительный денежный поток с целью своевременного обслуживания долговых обязательств. Значимым условием при получении кредита является его долгосрочность, отражающая длительный срок концессии (минимум 10 лет).

− проектные облигации. Достоинство данного инструмента заключается в том, что затраты по выпуску облигаций могут быть ниже банковского кредита. С другой точки зрения, рынок капитала для такого рода облигаций может оказаться весьма ограничен, что в сою очередь создаст затруднения для больших проектов при мобилизации необходимого капитала.

− акционерный капитал. Считается одним из немаловажных источников финансирования проекта ГЧП и предоставляется инвесторами из собственных средств как комбинация выпуска акций и субординированного долга. При обслуживании акционерного капитала инвесторы несут максимальную степень риска из всех участников финансирования проекта .

Выявим особенности и проблемы при использовании финансового механизма государственно­-частного партнерства в России:

− отсутствие инструментария использования финансового механизма. В процессе запуска проекта ГЧП появляется огромное количество вопросов, остающихся неурегулированными, что значительно увеличивает риски для государства и бизнеса;

− финансовые ограничения ГЧП. Проекты ГЧП не отвечают международным условиям привлечения инвестиций от коммерческого сектора. Ощущается нехватка деятельности по организации работы с инвесторами. По причине отсутствия современных традиций партнерства между государством и бизнесом появляются трудности, связанные с всевозможными финансовыми рисками;

−затяжной характер принятия решений на уровне государственных органов власти;

− отсутствие сформированного рынка проектов ГЧП. Так как в рамках законодательства ответственность за организацию тендера лежит на органах государственной власти, то предложение проектов имеют количественные и качественные ограничения. Вследствие чего появляются трудности при финансировании деятельности регионов и муниципальных образований при реализации проектов ГЧП;

− отсутствие культуры стратегического планирования социально-экономического развития. При такой проблеме гарантирование и страхование проектов ГЧП от разного рода рисков является крайне необходимым. Если создать подобные рычаги привлечение иностранных и российских инвестиций станет более реальным;

− удорожание проектов государственно-частного партнерства. После завершения проекта его стоимость увеличивается и разница в стоимости ложится на конечного пользователя объекта или на государство. Данный факт может стать основой для коррупционных схем;

− формальные ограничения сумм финансирования проектов. В деятельности Внешэкономбанка финансирование проектов ГЧП осуществляется с общим объемом капитала не менее 2 млрд. руб, однако в большинстве населенных пунктов нет необходимости в такого рода масштабных инвестициях, но развитии инфраструктуры требуется .

Следует отметить, что основными трудностями при реализации механизма государственно-частного партнерства в России являются правовой пробел, отсутствие специальной кадровой подготовки, низкий уровень компетентности потенциальных организаторов проектов ГЧП. Доверие между бизнесом и государством отсутствует, существует недостаток эффективных моделей мониторинга и координации действий участников проектов.

Выбор соотношения государственного/частного капитала не имеет определенного правила и зависит от конкретной страны и проекта. Однако, исходя из цели ГЧП, а именно привлечения ресурсов частного сектора и сокращении нагрузки на государственный бюджет, можно сказать, что значительный объем средств должен привлекаться частным партнером, а государство должно выступать в качестве гаранта финансовой устойчивости частной стороны. Такие государственные гарантии реализуются посредством выбора платежного механизма, а также дополнительных гарантий со стороны государства, которые были подробно описаны в данной главе.

Усовершенствования финансового механизма в большей степени должно исходить от государства, как от стороны, которая заинтересована в достижении конечного результата реализации проекта. Помимо этого государство является ответственным за предоставление не только высококачественных, но и доступных населению услуг. Предпринимательство, в свою очередь, заинтересовано в поддержке требуемого уровня рентабельности проекта, чистого приведенного дохода, в поддержании рисков в рамках допустимого уровня и т.д. Именно по этой причине государству следует производить анализ в сфере осуществления проектов ГЧП и подбирать соответствующие финансовые инструменты с целью воздействия на ситуацию. К такого рода инструментам можно отнести отложенный механизм оплаты, синдицированное кредитование, финансовое лидерство, мезонинное финансирование. Помимо этого государству необходимо обеспечивать условия для совершенствования финансового механизма государственно-частного партнерства.

Также необходима разработка механизма, предусматривающего субсидирование по кредиту за счет бюджетных средств, который сделал бы длительность срока реализации проекта непринципиальным фактором.

Для решения проблемы с удорожанием проектов ГЧП оптимальным решением может стать механизм, который позволит для участия в тендере объединить несколько муниципальных заказов в единый лот. В результате чего представляется возможным привлечь единого инвестора, финансировавшего проект сразу в нескольких населенных пунктах на территории региона.

В Российской Федерации доля государственного финансирования проектов ГЧП (в том числе и через кредиты из банков с государственным участием, а также учреждение проектных компаний компаниями с государственным участием) очень высока, в то время как в развитых странах эта доля в сравнении с долей финансовых ресурсов частного партнера намного меньше. Так как в РФ механизм ГЧП относительно новый, а федеральный закон о ГЧП вступил в действие не так давно можно сказать, что задача органов государственной власти заключается в постоянном развитии данного механизма, используя успешный опыт зарубежных стран.

Список литературы:

1. Аржаник Е.П. Финансовое моделирование в управлении проектами государственно-частного партнерства//Вестник Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Экономика. - № 5 (72), 2014. С. 97-99.
2. Варнавский В. Г. [Электронный ресурс] Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. 2004. № 6 [Электронный ресурс] // Режим доступа http://magazines.russ.ru/oz/2004 /6/2004_6_19.html (Дата обращения 26.12.2016).
3. Симерли Р., Ли М. Экологическая динамика, структура капитала и эффективность: теоретическая интеграция и эмпирический тест // Стратегический менеджмент. Т. 21. 2010. C. 31–49.

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ

В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.

С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей - в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты - не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership - РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

В современном понимании ГЧП - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

Формы ГЧП

ГЧП имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.

Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.

Соглашения о разделе продукции (СРП) - форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору - субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск» . Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.

Наконец, наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия - это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

В российской практике используются все формы ГЧП, кроме концессий. В то же время концессии - это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

Состояние производственной инфраструктуры в России и ГЧП как средство ее совершенствования

Комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние - источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10–15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру.

Важнейшими причинами такой ситуации, с нашей точки зрения, являются:

1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;

2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);

3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.

Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти.

Нам в России необходимо избавиться от своеобразной «детской болезни правизны в капитализме», в соответствии с которой только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях.

Проблема собственности в государственно-частных партнерствах

В нашей стране очень тяжело, в течение многих лет, через Государственную думу «проходят» законы о концессиях, о платных дорогах, о морских портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Именно эти законы призваны стать правовыми «кирпичиками» государственно-частного партнерства. Но фундаментом здания ГЧП должен стать, как нам представляется, закон о государственной собственности. Именно концепцию этого закона должны развивать упомянутые выше отраслевые законы. Наконец, еще один сегмент правового обеспечения ГЧП составляют подзаконные нормативные акты - инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т. п.), разрабатываемые в агентствах и службах.

Отсутствие в России основной формы ГЧП - концессий - обычно объясняют субъективными факторами: низким уровнем правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной думы, лоббизмом отдельных групп, слабостью институтов гражданского общества и т. п. Но главное препятствие на пути концессий, с нашей точки зрения, носит объективный характер: это отсутствие в России концепции управления государственной собственностью. Государство должно, как это сделано в других странах, посредством концепции, доктрины и законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми негативными последствиями для государства, общества, да и для бизнеса тоже.

"Финансовая газета", 2013, N 14

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - для России относительно новая форма средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. Даже в Великобритании, считающейся родоначальницей этой формы реализации инвестиционных проектов, первые шаги по формализации ГЧП были приняты в не столь уж далеком 1981 г. В нашей стране это понятие в узком смысле (если не ограничиваться понятием "концессия") впервые появилось в законодательном акте лишь в 2006 г. в Санкт-Петербурге.

Традиционными сферами государственно-частного партнерства во всех странах являлись объекты социальной и транспортной инфраструктуры, а движущей силой процесса была тенденция к сокращению участия государства в экономике. В основе идеи ГЧП лежит теория смешанной экономики, однако нельзя считать, что любое взаимодействие государства и частного капитала - это ГЧП. Критерием может являться выполнение бизнесом функций, которые традиционно выполняло государство. Развитие и поддержание инфраструктуры (производственной, транспортной, социальной) - наиболее типичный пример.

В мире сейчас нет единого представления о том, в какой законодательной форме должно быть оформлено государственно-частное партнерство. В некоторых развитых странах - признанных лидерах по степени развития ГЧП - единого закона нет, а основные принципы его заложены в различные законодательные акты и нормы гражданского права. Примерами могут служить Франция, Англия, Уэльс, Япония, Австралия. В других государствах приняты отдельные законы о ГЧП. Такая ситуация сложилась в Германии, Бразилии, Греции, Египте, Анголе и ряде стран Восточной Европы. Отчасти причина такого разделения в том, что в первой группе стран ГЧП развивалось естественным образом ("снизу"), соответствующие правки постепенно вносились в уже действующие законы. Страны, в которых приняты отдельные законы о ГЧП, входят в группу стран с догоняющей экономикой (исключение из перечисленных - Германия), поэтому развитие государственно-частного партнерства происходило в них "сверху". Другими словами, в этой группе стран ГЧП требует от государства активного участия и продвижения. Россия, как и страны СНГ, относится к группировке стран с догоняющей экономикой.

Из стран бывшего СССР Законы о ГЧП приняты в Украине, Молдове, Кыргызстане. В других существуют отдельные акты, регулирующие различные формы ГЧП.

В настоящее время законодательство о ГЧП принято в 69 субъектах России, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных актов в России действуют также Федеральные законы от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" и от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", которые также оговаривают варианты реализации проектов ГЧП. В какой-то степени регулирует ГЧП и Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ" (поскольку предоставление бизнесу льгот на определенной территории - тоже вариант ГЧП в широком смысле).

Тем не менее эти законопроекты в совокупности описывают далеко не все возможные формы сотрудничества частного инвестора и государства, что серьезно ограничивает применение этих нормативных актов в качестве правовой основы ГЧП.

На наш взгляд, наиболее проработанным из всех региональных законов является Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". Тем не менее, если в мире выделяют семь основных видов ГЧП (табл. 1), этот Закон описывает лишь три из них (выделено жирным).

Таблица 1

Типология ГЧП в зависимости от объема прав и обязанностей частного партнера

Преимуществами Закона "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" являются гибкие формулировки и условия заключения договоров, что позволяет избежать чрезмерного регулирования всех нюансов, которые могут быть предметом переговоров сторон. Также в Законе есть норма о защите частного инвестора от возможных изменений законодательства. Однако согласно международной практике для успешного развития ГЧП в национальном масштабе необходимо законодательное оформление значительного количества других правовых норм. В частности, должны раскрываться следующие понятия:

• компания с целевой правоспособностью (компания, создаваемая специально для реализации проекта; SPV-компания);
• механизм отбора проектов;
• возможность подписания прямого соглашения между сторонами реализации проекта, в том числе финансирующими проект организациями;
• возможность использования объекта соглашения как залога, а также порядок осуществления прав залога;
• механизм общественного контроля (раскрытие информации).

Федеральный закон о ГЧП

Сейчас на рассмотрении в правительстве Российской Федерации находится проект федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (сайт Минэкономразвития России www.economy.gov.ru). Он учитывает имеющийся законодательный опыт, а также дополняет его необходимыми понятиями, расширяя область применения ГЧП. Принятие этого закона представляется более чем своевременным. В России сейчас более 80 нормативно-правовых актов различного уровня и качества, регулирующих инвестиционную деятельность. Все они создавались в разное время, различными людьми, поэтому неудивительно, что в них много противоречий. Соответственно, применение этого законодательства оказывается делом нелегким, что отпугивает частных инвесторов. Новый закон (при условии его качественной проработки) сможет выстроить понятную, прозрачную и непротиворечивую законодательную систему, расширить практику сотрудничества государства и бизнеса, а это скажется на российском инвестиционном климате позитивно.

Изначально планировалось, что подготовленный Минэкономразвития России законопроект будет регулировать ГЧП только на региональном и муниципальном уровнях. Федеральные проекты будут реализовываться на основе Закона о концессиях - по схеме "построй - управляй - передай". Но после совершенно оправданных и разумных правок Минюста России было решено распространить действие закона и на федеральный уровень. Запрет бизнесу получать объекты федерального уровня в собственность, как нам представляется, связан не только и не столько с заботой о населении (опасения по поводу роста тарифов за пользование объектами и т.д.), сколько с боязнью перед частным капиталом. Законодатели, судя по всему, пока не готовы воспринимать бизнес как ответственного и равнозначного партнера.

В первой редакции федеральный закон о ГЧП был представлен Минэкономразвития России в июле прошлого года, во второй - в ноябре 2012 г. Третью редакцию законопроекта 7 марта 2013 г. кабинету министров представляло непосредственно Правительство Российской Федерации.

В этом варианте (в отличие от предыдущей версии законопроекта) не будет запрета передавать в частные руки объекты жилищно-коммунального хозяйства. Сейчас ГЧП в данной сфере регулируется Законом о концессиях, то есть право собственности на объекты ЖКХ закрепляется за публичным партнером. Важным новшеством будущего закона должна стать отмена конкурсов на передачу земельных участков, необходимых для реализации проекта: предполагается, что будет проводиться один конкурс на весь проект ГЧП.

Интересно, что в тексте проекта закона есть пункт, исключающий из области его применения проекты ГЧП, реализуемые за счет "бюджетных ассигнований инвестиционных фондов". По-видимому, такие проекты будут реализовываться на основе Закона о концессиях.

Федеральный закон "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" предполагает принятие большого количества смежных нормативно-правовых актов. Это порядки принятия решения о реализации проекта и отбора претендентов, процедуры контроля реализации и прекращения соглашения о ГЧП. Ожидается также, что будут приняты отдельные законы по разным направлениям ГЧП. Так, уже сейчас идет подготовительная работа по закону о государственно-частном партнерстве в оборонно-промышленном комплексе (изначально эта сфера наряду с ЖКХ была исключена из области применения закона о ГЧП). В будущем возможна конкретизация условий сотрудничества власти и бизнеса в здравоохранении и социальной сфере, в жилищно-коммунальном хозяйстве и т.д. Все указанные нормативно-правовые акты позволят разработать каналы проникновения частных инвестиций в сферы государственного регулирования.

С момента вступления в силу федерального закона (предположительно 1 января 2014 г.) все региональные акты в течение 360 дней должны быть приведены в соответствие с новым законом. В полномочия субъектов федерации входит также разработка собственных законов о ГЧП и смежных нормативно-правовых актов, не противоречащих данному закону, однако, судя по тексту, это не является обязанностью. После подписания закона Правительству Российской Федерации необходимо будет принять ряд постановлений, конкретизирующих процедуры проведения общественного обсуждения проектов, их подготовки, принятия решения о реализации, проведения конкурса и осуществления контроля. Так что главная задача, которую должен решить новый закон, - задать направление нормотворчеству в сфере о ГЧП.

Сдерживающие факторы развития ГЧП

Не только законодательные пробелы сдерживают развитие ГЧП в России. Не менее важная проблема - отсутствие механизмов эффективного финансирования (даже при наличии средств). Общая ситуация в стране не способствует реализации долгосрочных проектов, не имеющих политической составляющей. Причины этого (за исключением административных) - не столько высокая стоимость заемных денег и неохота банков кредитовать на длительные сроки, сколько общие настроения предпринимателей, опасающихся реализовывать сложные, долгосрочные проекты. Многие из них сомневаются в сохранении стабильности в краткосрочной перспективе. Говорить о десятках лет не приходится - а именно на такой период обычно рассчитаны проекты ГЧП. Кроме того, 30 - 40 лет - это период глобального технологического цикла развития, в идеале совпадающего с горизонтами стратегического инвестирования.

Позволить себе участие в ГЧП сейчас могут по большей части крупные инвестиционные фонды, связанные с государством (в том числе неформально), финансировать реализацию проекта также под силу лишь государственным или квазигосударственным банкам. Таким образом, если не будет налажена система финансирования крупных соглашений, то даже при отладке законодательства ГЧП в России будет в основном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Причем эти проекты по своей сути не будут являться частно-государственными партнерствами, и смысла в них будет мало.

Большую часть крупных ГЧП-проектов можно признать в целом успешными: даже если возникают какие-то проблемы, то их всегда можно урегулировать, так как проектов немного и к ним обычно проявляется повышенное внимание властей. Однако иногда ожидания частных партнеров от реализации совместных с государством проектов не оправдываются. Так произошло, к примеру, с Олимпиадой в Сочи. Проблема в том, что бизнес, призванный властью участвовать в строительстве инфраструктуры Олимпийских игр, переоценил преференции, которые ему это участие даст. Проекты готовились без должной оценки рисков: сложные природные условия, бюрократические издержки привели к значительному росту стоимости возведения объектов, которые к тому же с высокой долей вероятности не смогут себя окупить.

Каким образом будут соблюдены интересы частного бизнеса и будут ли, покажет время. Олимпиада в любом случае будет проведена, однако можно уже сейчас предположить, что для государства затраты не принесут ожидаемого эффекта. Остается надеяться, что из этого примера будут сделаны должные выводы и интерес власти и бизнеса к ГЧП не угаснет.

Перспективы ГЧП в Московском регионе

Признанным лидером среди регионов Российской Федерации по уровню развития ГЧП является Санкт-Петербург. Причина этого не столько проработанное региональное законодательство, сколько большой опыт реализации проектов ГЧП. Отдельного внимания заслуживает Западный скоростной диаметр - платная магистраль, проходящая с севера на юг через порт и центр города. Широко рекламируется Комитетом по инвестициям Санкт-Петербурга, отвечающим за развитие в городе ГЧП, проект строительства завода по переработке твердых бытовых отходов в п. Янино. В Москве же список подобных проектов пока значительно меньше.

Отставание Москвы от Северной столицы в сфере развития ГЧП отражается в рейтинге "готовности" регионов к осуществлению подобных проектов (табл. 2). Так, если Санкт-Петербург располагается на первом месте с рейтингом 7,8, то столица России - на 13-м (рейтинг 5,5). Оценка складывалась из трех параметров:

• нормативно-правовая база в регионе, в том числе специальные структурные подразделения органов власти, ответственные за ГЧП, предусмотренные в бюджете расходы на ГЧП;
• опыт реализации ГЧП (оцениваются количество проектов, их уровень и стадии реализации);
• кредитный рейтинг региона (количество присвоенных рейтинговых оценок, а также значение оценок).

Таблица 2

Рейтинг некоторых регионов РФ по уровню развития ГЧП на начало 2013 г.

В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.

С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей — в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты — не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership — РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

В современном понимании ГЧП — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

Формы ГЧП

ГЧП имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.

Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.

Соглашения о разделе продукции (СРП) — форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору — субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск» . Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.

Наконец, наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия — это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

В российской практике используются все формы ГЧП, кроме концессий. В то же время концессии — это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

Состояние производственной инфраструктуры в России и ГЧП как средство ее совершенствования

Комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние — источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10–15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру.

Важнейшими причинами такой ситуации, с нашей точки зрения, являются:

1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;

2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);

3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.

Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти.

Нам в России необходимо избавиться от своеобразной «детской болезни правизны в капитализме», в соответствии с которой только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях.

Проблема собственности в государственно-частных партнерствах

В нашей стране очень тяжело, в течение многих лет, через Государственную думу «проходят» законы о концессиях, о платных дорогах, о морских портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Именно эти законы призваны стать правовыми «кирпичиками» государственно-частного партнерства. Но фундаментом здания ГЧП должен стать, как нам представляется, закон о государственной собственности. Именно концепцию этого закона должны развивать упомянутые выше отраслевые законы. Наконец, еще один сегмент правового обеспечения ГЧП составляют подзаконные нормативные акты — инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т. п.), разрабатываемые в агентствах и службах.

Отсутствие в России основной формы ГЧП — концессий — обычно объясняют субъективными факторами: низким уровнем правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной думы, лоббизмом отдельных групп, слабостью институтов гражданского общества и т. п. Но главное препятствие на пути концессий, с нашей точки зрения, носит объективный характер: это отсутствие в России концепции управления государственной собственностью. Государство должно, как это сделано в других странах, посредством концепции, доктрины и законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми негативными последствиями для государства, общества, да и для бизнеса тоже.

Неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и других важнейших нормативных актов обусловливают чрезвычайно высокие риски инвестирования частных средств в объекты принадлежащей государству инфраструктуры. Законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности за частными компаниями в рамках концепции ГЧП (в первую очередь, концессий), предоставление правовых гарантий этим компаниям по возврату вложенных средств позволит значительно снизить риски частных инвестиций и активизировать процесс привлечения отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.

Государство должно четко сказать бизнесу: есть объекты хозяйственной деятельности, остающиеся в государственной собственности, для развития которых необходимо привлечение частных инвестиций, «ноу-хау», механизмов частнособственнического управления, но без изменения базовых отношений собственности. То есть права собственности на эти объекты остаются за государством. Права пользования ими передаются бизнесу. Государство гарантирует законодательством и заключаемыми договорами возврат инвестору вложенных средств. Кроме того, нужно однозначно пресечь посягательства бизнеса на собственность, которая по закону не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Ненормально, когда в законе о естественных монополиях РФ даже не упомянуты категории «государственная собственность» и «федеральная собственность». Это порождает у бизнеса иллюзию, будто он на законных основаниях (точнее, пользуясь пробелами в законодательстве) может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и целями бизнеса, устанавливать свои «правила игры», обходя конкурентов.

Необходимо также вернуть в государственную собственность приватизированные в 1990-е годы объекты морских портов, аэропортов и других инфраструктурных отраслей (земля, причалы, терминалы и т. д.). А затем в соответствии с концепцией управления государственной собственностью их можно будет на конкурсной основе передать в концессию или оставить в государственном управлении.

Развитие концессий в России: современное положение дел

Опираясь на мировой опыт, Россия предпринимает в последнее время активные шаги по институционализации концессий. В октябре 2004 года прошли заседания Правительства РФ и Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве, посвященные становлению концессий в транспортном комплексе. Принято решение активизировать усилия по подготовке закона о концессиях, который должен стать правовой основой ГЧП. С этой целью создан Экспертный совет по вопросам концессионного законодательства при Государственной думе РФ. Президент России В. В. Путин, выступая на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей 16 ноября 2004 года, заявил: «Еще одно перспективное направление — это участие бизнеса в реализации инфраструктурных проектов государства, таких как крупные транспортные, магистральные проекты, энергообеспечение, укрепление приграничной инфраструктуры. Считаю, что уже в самое ближайшее время следует создать правовую базу для совместной работы по приоритетным программам, и государство должно обеспечить стабильность условий работы частных инвесторов — включая рамки концессионных соглашений» .

Пока в России только разрабатываются концептуальные основы концессий. В стране нет ни соответствующих институтов, ни законодательства в этой области, ни четкого представления о том, как должны регулироваться предприятия, созданные на основе концессий.

В то же время экономический потенциал концессий в России можно оценить как высокий. В качестве приоритетных направлений применения концессий должны рассматриваться объекты производственной инфраструктуры при условии сохранения их в государственной собственности и создания системы регулирования и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью частных компаний: автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, электростанции, коммунальные системы.

Проблемы становления ГЧП в России

1. Законодательство. Впервые законопроект «О концессионных соглашениях» был принят Верховным Советом РСФСР в 1993 году, но отклонен президентом. Затем новый законопроект поступил в Государственную думу в 1995 году. Принят в первом чтении в 1996 году и до сих пор находится в режиме рассмотрения во втором чтении.

2. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги с названием «Лицензия» на другую с названием «Концессия», как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.

3. Отсутствие комплексного подхода. Разработка проблемы концессий ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема концессий не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.

4. Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий как базовой формы ГЧП вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.

5. (Возможно, самая главная проблема.) Люди. Общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Нет методик по составлению государственными органами власти инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 20–50 лет, то можно понять ту ответственность, которая ложится на чиновника любого уровня, подписывающего концессионный договор от имени государства.

Задачи российского государства в сфере ГЧП

Системный подход к проблеме ГЧП должен предусматривать комплексное решение следующих основных задач.

Задача № 1

Разработка концепции и стратегии введения ГЧП, которые должны, в частности, включать:

цели, задачи и принципы создания ГЧП;

этапы их развертывания;

организационную структуру и систему управления, предусматривающую, в первую очередь, функции ее отдельных звеньев, правило «одной двери» и т. п.;

механизм и инструменты;

перечень законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять;

федеральный орган государственной власти, ответственный за подготовку этого пакета законов и сроки исполнения.

Задача № 2

Создание необходимой институциональной правовой, экономической, организационной среды:

формирование достаточно полной и замкнутой законодательной базы по концессиям, включающей нормативные акты и подзаконные документы;

формирование в стране других элементов институциональной среды: органов исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы ГЧП (в первую очередь концессий), финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций (например, Агентство по гарантированию инвестиций), независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т. п.

Задача № 3

Создание специального федерального органа (например, Федерального агентства по ГЧП или по концессиям), который должен реализовывать политику ГЧП в России и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс вопросов ГЧП. Он должен быть достаточно самостоятельной и полномочной структурой, иметь целью изучение всего спектра проблем ГЧП — юридических, организационных, финансовых, экономических — и подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания и развития ГЧП в России.

Задача № 4

Подготовка специалистов в области концессий, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса. Введение ГЧП и, прежде всего, концессий по своим масштабам, глубине и степени проникновения в систему сложившихся хозяйственных отношений вполне может сравниться с приватизационными процессами, поскольку объектом партнерства в России уже в ближайшее время могут стать предприятия отраслей социально-производственной инфраструктуры. И от того, насколько полной, непротиворечивой, качественной будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех или неудача реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России.

Федеральный закон № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». Ст. 2. П. 1.

В. В. Путин. Вступительное слово на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. Москва, 16 ноября 2004 года.